荊州區農村土地流轉現狀、存在問題與對策

鄭明川 張善品 王中原

摘 要：發展現代農業需要規模化生產，土地流轉是規模化生產的最重要途徑。為了更好地指導農村土地流轉，我們6人分成2個組，于9月21～27日對荊州區5個鎮的21個新型經營主體、16名鎮分管人員、35名村組干部、102個農戶針對土地流轉規模、方式、年限、價格和存在的主要問題進行了問卷和調研，目的是通過調查了解現狀、解剖問題，提出了加強農村土地政策宣傳、搭建土地流轉信息平臺、強化指導規范土地流轉、加大政策支持和技術支持、完善農田基礎設施建設、建立完善和提高農村保障水平、發展土地股份合作社和積極創新土地托管方式等對策，對荊州區農村土地規范性流轉具有指導作用。同時，對全省、全國其他類似區域的土地流轉也有一定的借鑒意義。

關鍵詞：農村土地流轉現狀問題；對策

0 引言

隨著工業化、城市化進程的加快，傳統農業向現代農業發展也提速了。現代農業必須建立在適度規模之上，而適度規模就必須依靠土地合理流轉來實現[1]。為了更好地指導荊州區農村土地健康有序流轉，我們組織6人分成2個組，于2015年9月21～27日，對5個鎮的21個新型經營主體、16名鎮分管人員、35名村組干部、102家農戶，針對土地流轉規模、方式、年限和價格等情況進行了問卷和調研。

根據荊州區2014年統計年鑒，2014年底荊州區國土面積1045.8km2，耕地面積為3.5萬hm2，播種面積為8.0萬hm2；總人口57.6萬，其中農業人口29.2萬人。根據荊州市工商管理局荊州區分局的統計，截止2014年12月31日，全區注冊登記的新型農村經營主體470家，其中各類農民（農業）專業合作社312家（種植業和農機202家）、家庭農場158家（種植業和農機96家）。

1 土地流轉的現狀

1.1 流轉規模

據荊州區經管局統計，截止2014年12月31日，流轉土地8556hm2，占耕地總面積的24.4%。2010年、2011年、2012年、2013年、2014年流轉的土地依次為55hm2、804hm2、1247hm2、2386hm2、3562hm2，可見土地流轉逐年活躍，流轉規模逐年上升，但流轉總量仍然偏小。根據注冊和流轉資料，規模在2hm2（30畝）以上的新型經營主體有571家，經營面積2508.7hm2。其中規模在33.3hm2（500畝）以上的有18家，共計613.7hm2；規模在20～33.3hm2有11家，共計285.1hm2；規模在6.67～20hm2的有31家，共計234hm2；規模在3.33～6.67hm2的有144家，共計493.3hm2；規模在2～3.3hm2的有367家，共計882.6hm2。

1.2 流轉方式

荊州區土地流轉的方式以租賃（出租）、轉讓、互換（置換）為主，鮮有入股、托管、抵押等形式。根據調查，轉讓轉包5073.3hm2，占流轉面積的59.3%；租賃面積1793.3hm2，占流轉面積20.9%；以互換形式流轉300hm2，占流轉面積3.5%；以土地入股的160hm2，占流轉面積1.9%；其它形式1226.7hm2，占14.4%。

流轉的8556hm2農村土地中，有土地合同和協議的6378.6hm2（其中不規范的5113.2hm2），占流轉土地74.6%；沒有任何文字手續的2177.4hm2，占流轉土地25.4%。

1.3 流轉年限

根據調查，在流轉的8556hm2中，流轉年限10年以上的682.3hm2，占8.0%，3～5年的3971hm2，占46.4%，沒有明確約定期限和1年的3902.7hm2，占45.6%。

1.4 土地流轉價格

土地流轉的價格應該由流轉土地所處位置、當地主導產業、收入水平和轉出土地使用效益高低決定。根據調查，荊州區土地流轉平均價格4.73元/m2，最高的是川店鎮太陽村為24元/m2，最低的2元/m2，最低和最高相差12倍。所有原有的各項政策性補貼仍然歸流出方所得。

1.5 土地流轉從自發、零散逐漸向規模、有序發展

2013年以前，“三權”沒有明確，農戶間流轉往往是沒有通過村、鎮，一般連承包權一起流轉了。無序的土地流轉制約了現代農業發展[2]。今年，荊州區結合土地確權，流轉僅限于土地經營權，并印制了統一的《土地流轉合同》。

2 荊州區土地流轉存在的主要問題

2.1 農村土地政策宣傳不及時，欠深入

調查發現，不僅近80%的區直公務員對國家農村土地政策了解不全，而且鄉鎮領導包括直接分管領導對農村土地政策精神領會不深，部分村組干部更是一知半解，多數農戶更是不懂。

2.2 對注冊登記新型農村經營主體缺乏正確認識

調查的21個農村新型經營主體負責人，有7家安排過涉農項目，9家都十分關心涉農和項目政府補貼事宜，希望得到項目支持和補貼，有5家對沒有安排涉農項目和補貼不理解。21家中有12家成立合作社或家庭農場的目的是為了得到更多的農業補貼和項目或完成上級的“任務”湊數，而不是為了真正緊密型的規模化合作生產、銷售和管理。

2.3 土地流轉不規范

一是集體土地產權所有者沒有真正行使土地法人應有的職能，不愿主動從法人的角度去引導、解決土地流轉中存在的問題[3]；二是多數土地流轉不符合程序；三是多數有合同或協議的不規范，部分沒有簽訂流轉合同。

2.4 流轉土地零散，不集中連片

現在主要是“散戶—散戶”的自發性土地流轉，流出農戶往往是把分散、貧瘠、抗災性差的農田優先轉出，這種流轉速度慢、田分散、規模小。

2.5 農民保障水平低，戀土情結重，多數不愿意放棄土地

一是農民養老和醫療保險水平低，不能滿足農民養老和看病的保障需要。二是農業生產保險范圍小，額度小，不能發揮應有的保險作用。如水稻保險，絕收才補助3000元/hm2，實際上農戶投入都達到了10500元/hm2以上，補助不及投入的1/3。三是多數農民仍然把土地視為生活的最終保障，這一觀念根深蒂固，致使農民不愿意放棄土地，不愿意流轉給其他人。

2.6 流轉價格不合理，而且穩定性差

荊州區2014年農村居民可支配收入14，158.9元。根據調查，如果流轉的土地年租金超過10元/m2或350～400kg稻谷/666.7元，種植水稻等大宗農作物，管理好、產量高，處在盈虧平衡點，管理稍差或遇到自然災害天氣、產量低、就要虧本，風險大，這樣的農民專業合作社收入主要寄希望于項目或補助。

2.7 非糧化趨勢越來越明顯

在調查中發現，除發現極少數改變土地用途外，流轉的土地中，有一定面積用于種植蔬菜、苗木、果樹等非糧作物生產，并有逐年擴大的趨勢，這與朱忠貴等人的調查結果一致。

3 土地流轉的對策及建議

3.1 加大農村土地政策宣傳和落實力度

土地流轉不僅要考慮土地產出率的提高、土地價值的增加，還必須考慮土地對農民的基本生存和社會穩定發展的意義。

3.2 搭建農村土地流轉信息平臺，逐步建立土地流轉市場

土地流轉有政府主導型、村委會主導型、市場化運行的產權交易主體和依托土地承包經營戶為主體建立的土地流轉合作社等多種組織形式。

3.3 強化指導，規范土地流轉

縣（市、區）和鄉鎮政府要在農村土地流轉方面主動作為，結合實際，依法制定土地流轉程序和規范合同，有效保障流轉雙方的權、責、利，減少糾紛，促進和諧。

3.4 進一步加大對現有適度規模經營的政策扶持力度

適度規模經營有利于提高農業勞動生產效率、土地利用率和土地產出率，有利于調整農業結構，加快農業產業化進程，提高勞動綜合生產能力，有利于改善農業生產條件，推進標準化生產，減輕農業污染，保護農業生態環境，有利于保障國家糧食安全，有利于城鄉一體化發展。我們認為種植高效經濟作物以1～3.3hm2，大宗農作物以3.3～20hm2為宜。

3.5 進一步加大科技扶持力度

（1）加大對新型職業農民的培育，提高從農人員的專業素質。

（2）強化農技人員包村聯戶、聯系新型經營主體的責任。

（3）建立高標準試驗示范基地、加速科技成果轉化。

3.6 進一步加強農田基礎設施建設

首先，縣級政府要主動作為，充分整合中央、省和地方涉農項目和資金，優先對土地流轉具有一定規模的新型經營主體的土地進行田間工程完善，按照現代農業的標準，真正做到路相連、渠相通、田成方，能排能灌，旱澇保收。改變目前涉農項目多頭、低標準、為了項目而項目的重復建設的現狀。二是組織村民通過“一事一議”，加大籌勞力度，完善村級公益性事業，改善農田基礎設施。三是調整部分補助資金的補助方式，改撒胡椒面為突出重點建設。

3.7 建立、完善和提高農村保障、保險機制，提升保障能力

一是增加投入，全面提高農村養老、醫療保障水平。二是提高水稻等農作物保險標準，尤其是新型農村經營主體規模生產者的保險保障水平。三是結合實際增加大棚等設施保險。

3.8 正確引導、發展土地股份合作社

土地股份合作社一般以農業產業化企業或工商企業等為龍頭，建立“公司+基地”的緊密型模式，農民將自己承包地作價入股參與開發，土地確權確定面積而不確定具體地點，農戶與公司利益共享、風險共擔、盈利返還或二次分紅。也可以在一定行政區域內，成立土地合作社，將一定規模的土地向本社社員或外單位、個人進行發包。

3.9 積極創新，探索土地托管方式

土地托管是規模化經營的新途徑，可以加快農村土地規模化經營的步伐，在促進糧食增產，實現農民增收的同時，將農村富余勞動力解放出來，轉移出去，給農民參與社會文化事業提供了更大空間。

參考文獻

[1] 韓長賦.加快發展現代農業（學習貫徹黨的十七屆五中會議精神）[N].人民日報，2010-11-22.

[2] 姚永康，呂曉三子.影響現代農業發展的土地制度分析[J].三農研究，2012，（10）：23-24.

[3] 方文.中國農村集體土地產權問題的若干解讀[J].浙江科技學院學報，2014，2