扶貧領域職務犯罪預防問題研究

霍亞鵬 白潔

內容摘要：檢察機關作為查處犯罪、保障人民權益的法律監(jiān)督機關，始終把服務“三農”作為服務大局、保障民生的重要內容。要緊緊圍繞農村改革發(fā)展重點熱點領域，結合扶貧領域職務犯罪發(fā)案特點和發(fā)案原因，組織開展涉農職務犯罪專項查處工作，堅決打擊侵害農民權益、危害農業(yè)發(fā)展、影響農村穩(wěn)定的犯罪活動，打擊涉農扶貧領域的犯罪行為，確保扶貧脫貧政策得到全面貫徹。

關鍵詞：扶貧 職務犯罪 法律監(jiān)督 懲罰

脫貧攻堅是中央一直以來高度關注的命題。為解決扶貧脫貧問題，黨中央專門召開扶貧開發(fā)工作會議進行部署，并將農業(yè)農村明確為各級財政支出的優(yōu)先保障領域。中央突出強調，要切實加強涉農資金監(jiān)管，建立規(guī)范透明的管理制度，杜絕任何形式的擠占挪用、層層截留、虛報冒領，確保資金使用見到實效。服務黨和國家脫貧攻堅大局，是檢察機關的職責所在。立足法律監(jiān)督職能，加大對農民群眾身邊腐敗犯罪的查處力度，促進各項強農惠農富農政策落到實處，積極推動農村社會治理和法治建設，努力為農業(yè)現代化和社會主義新農村建設提供有力法治保障，是檢察機關首當其沖的重要職責。要實現這一點，就必須加大對涉農扶貧領域職務犯罪的防控力度。

一、現階段涉農扶貧領域職務犯罪的主要特點

第一，涉農扶貧領域的職務犯罪特別是貪污、挪用型犯罪占比較高。實踐中，檢察機關查辦涉農惠民扶貧領域職務犯罪數量逐年增大，涉農扶貧領域職務犯罪仍在高位徘徊。自2013年最高人民檢察院部署開展全國檢察機關查辦和預防發(fā)生在群眾身邊、損害群眾利益職務犯罪專項工作以來，截至今年5月，共查辦涉農和扶貧領域職務犯罪28894人，占同期立案查辦職務犯罪總人數的22%。其中，自2013年以來，查辦貪污犯罪16385人，占該領域職務犯罪涉案總人數的56.7%；查辦瀆職犯罪4617人，占涉農扶貧職務犯罪總人數的16%。

第二，犯罪環(huán)節(jié)比較集中。近年來中央惠農政策力度不斷加大，中央和各級政府為促進農業(yè)發(fā)展、農民增收，對農民生產生活實行一系列財政補貼政策。但一些基層干部卻利用手中的權力，在種糧農民直接補貼、良種補貼、生豬規(guī)模化養(yǎng)殖補貼、蔬菜大棚補貼、農機具購置補貼、農資綜合補貼、家電下鄉(xiāng)補貼資金，以及扶貧、救災、農民工培訓、農業(yè)政策性保險等專項資金申報審核、資金管理、項目驗收等環(huán)節(jié)，貪污挪用、侵占挪用、侵占私分；或失職瀆職、違規(guī)操作，致使資金虛報冒領、跑冒滴漏。

第三，“小官涉貪”現象明顯。在涉農扶貧領域，基層鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、站、所職務犯罪發(fā)案率逐年上升，涉案主體多集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以下基層工作人員，涉案人員包括村黨支部書記、村委會主任、村會計、村出納等“兩委”成員和村民組長等村組干部以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所工作人員，另外還包括部分縣級職能部門工作人員。總體上看，科級以下工作人員和村組干部占了較大比例。

第四，“抱團”腐敗現象嚴重。檢察機關近年來查辦的涉農扶貧領域職務犯罪案件中，窩案、串案占比很大。這一領域職務犯罪的查處，往往是突破一案、帶出一串，相互勾結、團伙作案、“抱團”腐敗等共同侵吞國家涉農扶貧政策性補貼和專項資金現象時有發(fā)生。還有一些惠農扶貧職能部門與使用單位之間、國家工作人員與申請人之間、村委成員之間相互勾結、團伙作案。

第五，犯罪手段隱蔽多樣。在涉農扶貧領域，犯罪分子通過擠占挪用、層層截留、虛報冒領等方式，揮霍浪費扶貧資金。有的對上虛報冒領，對下隱瞞實情，利用代領、代發(fā)補助金的便利，直接克扣、截留、私分涉農資金，騙取、套取各項涉農扶貧補助款；有的虛列戶頭、重復報賬、虛報受災情況、收入不入賬等方式侵吞補貼資金。

二、涉農扶貧領域職務犯罪的發(fā)案原因

從檢察機關查辦的案件分析，涉農扶貧領域職務犯罪的發(fā)案原因是多方面的。既有管理制度機制不健全的因素，也有監(jiān)督制約不力的問題，還有政策宣傳不到位、法律意識欠缺的原因。具體來看，包括如下方面：

第一，資金管理存在漏洞。由于在資金管理方面存在漏洞，犯罪分子利用政策漏洞虛報冒領、套取侵吞、截留私分扶貧款。

第二，扶貧資金的分配管理涉及多個部門，扶貧資金項目與交通、水利、林業(yè)、農業(yè)綜合開發(fā)等專項資金項目在使用方向、實施范圍、建設內容、項目安排等方面有一定的重復和交叉。

第三，資金來源渠道分散、實施項目繁雜、使用面積廣，監(jiān)管難度大。

第四，監(jiān)管虛位，涉農扶貧政策政出多門，尚未形成統(tǒng)一有效監(jiān)管。部分地區(qū)涉農扶貧資金的分配、管理和使用由財政、發(fā)改委、國土、林業(yè)、水利等多部門分頭負責，導致有的惠農扶貧政策政出多門，缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調性。

第五，資金使用情況不公開不透明。近年來，大多數村級組織建立了村務公開制度，但不少是走過場、流于形式。而且扶貧政策宣傳不到位，群眾知曉度不高。不少群眾對補貼性質、發(fā)放對象、計算標準、核定程序等知之甚少，有的甚至不知道有某項補貼。

三、查辦和預防涉農扶貧領域職務犯罪的建議

第一，查處犯罪與保障農村經濟穩(wěn)定相結合，準確把握查辦和預防扶貧領域職務犯罪工作的總體要求，克服就案辦案、機械執(zhí)法，杜絕查辦一起案件、搞垮一個涉農企業(yè)的情形發(fā)生。因此，查辦每一起案件都要進行風險評估，對矛盾尖銳、社會廣泛關注的案件，充分評估辦案風險，事先制定風險處置預案，防止因處置不當引發(fā)或者激化矛盾。要突出重點、盯住基層，對于農民群眾的舉報、控告，通過實地走訪、查驗賬目等方式開展精細化初查。加強與扶貧開發(fā)等部門的聯系溝通，對本地扶貧資金名稱、政策依據、補貼標準進行全面梳理，摸清政策資金底數清單，排查漏洞隱患。堅持大案小案并重，決不能因片面強調大要案，放棄對危害群眾利益小案的查處。

第二，堅持問題導向，聚焦重點領域、重點環(huán)節(jié)、重點問題。要圍繞中央的決策部署，找準扶貧領域職務犯罪易發(fā)多發(fā)突出領域、環(huán)節(jié)和部位，切實加大查辦和預防力度。嚴肅查辦和積極預防侵犯小微企業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)者等合法權益的職務犯罪；嚴肅查辦和積極預防搬遷資金發(fā)放、安置區(qū)建設、搬遷群眾就業(yè)等環(huán)節(jié)的職務犯罪，切實維護搬遷群眾的合法權益；嚴肅查辦和積極預防退耕還林還草、重大林業(yè)生態(tài)、受污染耕地水源修復等工程中的職務犯罪，加大貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境司法保護力度；嚴肅查辦和積極預防貧困地區(qū)基礎教育、職業(yè)教育等領域的職務犯罪，尤其是改善貧困地區(qū)教育條件過程中的貪污挪用、失職瀆職犯罪；查辦和積極預防醫(yī)療保險和醫(yī)療救助、新型農業(yè)合作醫(yī)療、農村最低生活保障等領域的職務犯罪。把扶貧資金和扶貧項目作為重點，查辦和積極預防侵占支農惠農財政補貼資金、救災救助資金、生活保障資金等職務犯罪。查辦和積極預防特色產業(yè)脫貧、勞務輸出脫貧、資產收益扶貧、關愛服務體系中的職務犯罪，確保各項扶貧政策項目真正惠及貧困地區(qū)。

第三，運用檢察建議，促進建章立制，同時將刑事追訴與檢察建議相結合，加大辦案力度與加大宣傳力度相結合。進一步加大宣傳力度，拓展線索來源；掌握涉農刑事犯罪的特點和規(guī)律，配合有關部門進行集中整治。延伸辦案職能，深入剖析發(fā)案原因，特別是制度和管理上存在的問題，及時向黨委政府、有關部門和發(fā)案單位提出檢察建議。結合查辦的扶貧領域職務犯罪案件，積極提出堵塞漏洞、健全制度的檢察建議，配合法案整改落實。特別圍繞扶貧開發(fā)的重點領域、重點環(huán)節(jié)、重點崗位以及重要規(guī)章制度，認真查找職務犯罪風險點，及時提出完善內控機制、加強風險防控的建議措施。

第四，部門聯動，共同預防。加強與扶貧部門的協(xié)調聯動，建立健全信息共享和通報機制，特別是要依托信息技術，建立財政專項扶貧資金項目信息監(jiān)管共享平臺，實現貧困人口數量、區(qū)域分布、扶貧項目清單和扶貧資金安排等扶貧開發(fā)基礎數據的有效共享，掌握扶貧開發(fā)基本情況，有針對性地加強預防，提高預防實效。延伸查辦和預防扶貧領域職務犯罪觸角，著力構建覆蓋扶貧部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社的有效對接機制。加強與扶貧等相關部門的溝通，健全線索快速移送和案件查辦協(xié)作配合機制，實現扶貧部門12317舉報平臺與檢察機關的有效銜接。

第五，完善涉農扶貧資金檢察監(jiān)督網絡。為確保扶貧資金來源明、分配公、看得清、管得嚴，檢察機關要探索拓展法律監(jiān)督觸角，著力在基層構筑全覆蓋的法律監(jiān)督網絡。針對機構缺位、法律監(jiān)督乏力的問題，要健全派出機構：在縣直涉農扶貧資金管理部門設置派出機構，檢察聯絡室；在各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道設置派出機構、檢察室，在村級組織設置派出機構，通常設檢察聯絡室。確保對扶貧資金項目主管部門的職責權限明確到位、對政策規(guī)定理解到位、對項目情況掌握到位、對扶貧資金分配使用了解到位。

第六，加強法律政策研究，嚴格把握罪與非罪的界限。尤其是辦理扶貧領域失職瀆職犯罪案件時，要注意聽取扶貧部門的意見，防止把一般違法違紀、工作失誤甚至改革創(chuàng)新視同犯罪，努力實現法律效果與扶貧成效的有機統(tǒng)一。要做到寬嚴相濟、把握政策。對扶貧領域涉及金額大、情節(jié)惡劣、危害嚴重的職務犯罪，特別是群眾聯名舉報、引發(fā)集團上訪、社會反映強烈的案件，依法從嚴查處；對大搞形象工程、面子工程，造成扶貧資金損失、構成犯罪的，要依法追究失職瀆職責任。同時要全面貫徹寬嚴相濟刑事政策，對犯罪情節(jié)輕微、真誠悔改或者主動投案自首、檢舉立功的，依法從輕處理。認真分析扶貧領域職務犯罪發(fā)案熱點和規(guī)律，加強預防對策研究，及時提出預防建議，促進完善管理制度、堵塞漏洞。

第七，抓住貪污、挪用扶貧資金等群眾反映強烈的突出問題，加大查辦和預防工作力度，切實保障扶貧資金安全；緊盯扶貧惠民政策動向，上下聯動齊抓辦案。把帶頭辦案與加強對下指導結合起來，經常加強與扶貧等有關部門的溝通協(xié)調，緊盯扶貧惠民資金使用。堅持聚焦基層，緊盯發(fā)生在群眾身邊的腐敗問題，堅決查處職級不高權力大、數額巨大影響壞、用權任性危害大的貪腐案件。緊盯項目審批環(huán)節(jié)，堅決查處瀆職犯罪。針對一些公職人員在審核、監(jiān)管扶貧項目和資金過程中不作為、亂作為的問題，加大懲治瀆職犯罪的力度。把預防工作貫穿專項行動各環(huán)節(jié)，形成針對性、時效性相結合的常態(tài)化預防工作機制。

第八，堅持延伸職能推動扶貧政策、資金、項目全面公開。檢察機關在依法查辦和積極預防惠農扶貧領域職務犯罪的同時，著眼于從源頭上保證惠農扶貧資金安全規(guī)范運行，切實維護群眾合法權益。摸清惠農扶貧資金底數。從涉農部門入手，對惠農扶貧資金名稱、資金總額、分配政策、補貼標準進行全面摸排，梳理出類、分項、子項的惠農扶貧資金底數清單。將所有惠農扶貧政策依據、資金總量、實施標準、惠及范圍、分配程序、分配結果等作為公開內容。通過公開化制度化管理惠農扶貧資金，使廣大群眾對惠農扶貧政策資金知源知流，有效防止和糾正惠農扶貧資金管理中存在的暗箱操作等問題。檢察機關發(fā)揮自身優(yōu)勢，敦促基層各組織加大公開力度，除將扶貧資金逐筆逐項公開外，公示相關的合同、開支票據、經辦人等信息，使群眾看得明、讀得懂。

第九，緊密結合辦案，加強協(xié)作配合，創(chuàng)新扶貧領域職務犯罪預防工作方式方法。加強預警工作，開展專項預防。及時總結扶貧領域的職務犯罪和誘發(fā)職務犯罪的苗頭性、傾向性問題，開展前瞻性的專題調研，探索建立預警機制，研究從源頭上預防的對策措施。對扶貧領域職務犯罪突出的地區(qū)或行業(yè)、系統(tǒng)，積極研究開展區(qū)域性、行業(yè)性的專項預防，形成規(guī)模效應。