芻議基層檢察官、檢察輔助人員業績評價機制

楊春暢 余穎

內容摘要：構建科學的基層檢察官、檢察輔助人員業績評價機制，應遵循依法構建、客觀、公正的原則，從評價的范圍、指標、方式、主體、程序和結果運用多個要素著手，做到評價內容有針對性、評價指標科學合理、評價方式分類量化、評價主體公正穩定、評價程序公開有序、評價結果客觀準確。

關鍵詞：業績評價機制 結果性指標 行為性指標

長期以來，我國檢察系統對檢察官個人的考評始終帶有濃厚的行政色彩，與普通公務員的考核無異，評價內容和指標缺乏針對性、合理性，評價方式缺乏連貫性，評價結果缺乏激勵性，評價機構缺乏穩定性。在當前檢察改革的大背景下“建立符合職業特點的檢察人員管理制度”被列為檢察改革六大重點任務之一，[1]構建符合改革趨勢和檢察職業特點的檢察官、[2]檢察輔助人員業績評價機制，不僅有利于全面、客觀、準確地評價檢察人員工作業績，督促其提升自我業務能力和綜合素養，同時也可以提升檢察機關業務管理水平，為其他改革措施提供有力支撐。

一、業績評價機制的構建原則

基層檢察官和檢察輔助人員業績評價機制的構建原則是指引、統攝構建該業績評價機制的主體、內容、指標體系、方式、程序、評價結果的運用等要素的準則，也是將上述業績評價機制要素有機結合成業績評價機制的靈魂。探尋構建原則應回歸基層檢察官、檢察輔助人員業績評價機制的目標，從目標可以推導出原則。該業績評價機制的目標是規范地、合法地、客觀地評價檢察官、檢察輔助人員的工作業績，進而實現對其有效管理。因此，構建該機制應遵循依法構建原則、客觀性原則以及公正性原則。

（一）依法原則

遵循依法構建原則，即應在現有法律、相關政策文件的范圍內去構建該業績評價機制。這就要求在設計業績評價內容、程序、主體等具體組成要素時要遵守法律、政策文件，將法律、政策文件的要求貫徹在具體業績評價要素的設計上。

（二）客觀原則

遵循客觀性原則，即應客觀地總結目前檢察官的業績評價現狀，剖析存在的問題、吸收其有益經驗，并著眼于檢察人員分類改革、檢察官辦案責任制、檢察機關內設機構改革、檢察機關人財物統管的實踐，探尋構建檢察官、檢察輔助人員的業績評價機制的路徑，使其煥發新的生命。具體在設計該業績評價機制各要素時要使其符合檢察改革實踐的新要求，發揮配套制度應有的工具功能。

（三）公正原則

遵循公正性原則，即以公正原則作為該業績評價機制構建的核心，程序公正、實體公正并重。從程序公正的角度而言，在構建該業績評價機制時應保證業績評價主體的中立客觀性、保證業績評價程序的自治性與可訴性、保證業績評價結果運用的公正性。從實體公正的角度而言，在構建該業績評價機制，在設計業績評價內容、具體的評價指標（類別、數值、分值、權重）時要真正地反映檢察官、檢察輔助人員的工作。

二、業績評價機制的要素

評價機制是由各類靜態和動態的要素組成的關聯體系，構建基層檢察官和檢察輔助人員業績評價機制需從這些要素著手，具體包括評價范圍、評價指標、評價方式、評價主體、評價程序、評價結果的運用等要素。由于評價指標設置是評價機制的核心，內容較多，為求篇幅均衡，筆者將其單列出來予以討論。

（一）評價范圍

《檢察官法》第26條規定：“對檢察官的考核內容包括：檢察工作實績、思想品德、檢察業務和法學理論水平，工作態度和工作作風。”這四項考核內容相互關聯、互為補充，不可分割，缺少對任何一方面的考核都不可能得出全面、客觀的考核結果。[3]雖然該條法律規定的落腳點在于檢察官的“考核”，但是這四項內容依然可以作為對檢察官、檢察輔助人員的“業績評價”內容，理由是：第一，將思想品德、工作態度與工作作風、檢察業務和法學理論水平納入到工作業績評價的內容中來，能夠更全面、客觀地評價檢察官、檢察輔助人員。第二，工作業績與工作態度和工作作風、思想品德、檢察業務和法學理論水平密不可分，這三項考核內容在一定程度上影響工作業績，工作業績在一定程度上也反映了這三項考核內容的實際情況。第三，檢察官、檢察輔助人員的工作緊密相關，皆屬于某一業務條線的檢察工作的一部分，同一業務條線的檢察輔助人員協助檢察官行使授權的部分檢察權，因而檢察輔助人員的業績評價內容可與檢察官的業績評價內容相一致。

（二）評價方式

隨著檢察人員考評問題的暴露和對檢察人員考評專業性的需求日益增強，必須改變以往的述職、投票、研究的評價方式，采取分類、量化、連貫的評價方法，科學評價檢察官和檢察輔助人員的工作業績。

1.分類評價。一是根據檢察機關內部部門條線的設置，將檢察人員分為偵監、公訴、職偵、監所、民行、控申、案管等七個條線進行區分評價，除通用指標外對每個條線的檢察人員制定不同的考評指標進行考評；二是在各部門、條線內部，根據崗位職責、權限的不同設置不同考評指標、指標權重，對檢察官與檢察輔助人員進行區別評價。

2.量化評價。即通過明確目標任務，設置清晰可度量的績效考評指標加以評價。績效考評指標是用于溝通和考核被評價者績效的定量化或者行為化的標準體系，必須是具體的、可度量的、可實現的、現實的和有時限的。[4]通過分析檢察官與檢察輔助人員的崗位職責和素能要求，結合檢察人員的具體工作，設定各類具體的評價指標數值，并以預先分配的權重折算考核分值。

3.連貫評價。即對評價對象實行動態、連續、全面評價的方式，如在檢察機關內網建立網上動態考評欄目，每月全面通報檢察人員的考評指標動態數據、每季度通報檢察人員的季度初評的動態數據。在連貫的評價過程中，加強對日常工作中的評價溝通、業績分析和持續改進的工作的重視，開展日常的業績評價記錄，[5]建立業績評價臺賬，為連貫評價提供依據。

（三）評價主體

業績評價的主體應當是能夠且愿意提供被評價對象真實工作情況的主體，故評價主體的確定必須具備兩個基本條件：一是對被評價對象的工作有相當程度的了解；二是愿意提供真實的反映被評價對象業績狀況的評價結果。是否滿足第一個條件只需考察該主體與被評價對象的工作關系，而對于第二個條件，因職務和崗位不同，有些評價主體的確定還需要相應的配套制度加以制約，方能確保其“愿意”提供真實的情況。筆者認為，檢察官、檢察輔助人員業績評價主體分為評價人和評價機構兩類，評價人有檢察輔助人員、檢察官、分管副檢察長、檢察長，評價機構有隊伍管理部門、案件管理部門、考評委員會。其中，檢察官、檢察輔助人員的廉潔、紀律和執法規范化情況分別由隊伍管理部門、案件管理部門分別進行評價，而工作實績的評價則需要區別對待：對于可以直接將客觀結果量化的指標，檢察輔助人員由檢察官評定，考評委員會復核，檢察官由分管領導評定，考評委員會復核；對于需要根據間接判定進行量化的指標，檢察輔助人員由檢察官、考評委員會和同業務條線其他檢察輔助人員共同評定，檢察官由分管領導、考評委員會、同業務條線其他檢察官共同評定。考評委員會除了行使直接考評權外，還要對檢察輔助人員、檢察官、分管領導的考核權行使加以監督。

（四）評價程序

業績評價的基本流程如下：第一步，檢察官和檢察輔助人員根據本院具體考核辦法中設置的指標和分值，對可直接量化的指標計分核算，對不能直接量化的指標進行事實描述，如實填寫自評表，并附上相關證明資料，如辦理案件清單、個案法律文書、發表調研文章的期刊復印件等資料；第二步，檢察官、分管領導分別對檢察輔助人員、檢察官可直接量化的指標分值計算和證明材料進行審核；檢察官、考評委員會、同條線的檢察輔助人員對檢察輔助人員不能直接量化的指標進行考核，分管領導、考評委員會、同條線的檢察官對檢察官不能直接量化的指標進行考核；第三步，業務管理部門以其執法規范化檢查和執法監督的結果為依據，對各業務條線檢察官和檢察輔助人員分別進行計分；第四，隊伍管理部門就檢察官和檢察輔助人員在遵守辦案紀律、政治紀律、廉潔從檢方面予以計分評價；第五步，檢察院考評委員會統一進行分值權重計算，匯總并公示檢察官和檢察輔助人員的業績評價結果，接受申訴、復核。

（五）評價結果的應用

業績評價的生命在于應用，只有將評價結果和檢察官、檢察輔助人員的切身利益聯系起來，才能充分發揮評價機制的管理、激勵作用。一方面，將評價結果記入檢察人員司法檔案，作為檢察官、檢察輔助人員任免、職務及工資晉升、獎懲、培訓的重要依據，從而激勵先進，鞭策后進。另一方面，建立評價—整改—反饋機制。在評價檢察官、檢察輔助人員的業績時，注重與被考評對象的互動溝通，將考評結果及時通報給考評對象，聽取被考評對象的意見，并對考評工作中反映出來的問題進行反饋，[6]及時修正在考評過程中存在的問題，改進考評規劃和考評目標，使得考評目標更加地規范、合理，督促檢察機關改進管理水平。

三、業績評價指標的設置

評價指標的設置，應以基層檢察官、檢察輔助人員的業績評價內容為基礎，首先確定業績評價指標體系類別，然后以評價指標體系為線索，先設置通用指標，再區分不同條線、不同崗位設置個性指標。由于檢察輔助人員的考評相對檢察官更為特殊，故對其指標設置進行專門討論。

（一）評價指標體系

業績評價內容并不能直接用于基層檢察官、檢察輔助人員業績評價，卻可以成為設置業績評價指標的依據與方向，即可以從檢察工作實績、思想品德、檢察業務和法學理論水平、工作態度和工作作風幾個方面去設置業績評價的指標體系。

1.通用指標和個性指標

以指標適用的范圍為標準，分為通用指標和個性指標。通用指標是指對任何崗位的檢察官及檢察輔助人員都適用的共通的評價指標，其設置目的主要是為了考評檢察官及檢察輔助人員在檢察業務中應具備的、基本的、通用的素能，如工作態度、工作作風、思想品德、法學理論水平方面的素能。個性指標是通用指標之外，反映不同條線、不同崗位的基層檢察官、檢察輔助人員的檢察工作實績、檢察業務水平的指標，是檢察官之間、檢察輔助人員之間相互區別的指標。

2.行為性指標和結果性指標

有學者認為檢察官績效指標體系由以下三類指標組成：（1）特征性指標，立足反映和體現被考評者從事該項檢察工作已具備的素能和潛力；（2）行為性指標，立足反映和體現被考評者的工作行為；（3）結果性指標，立足反映和體現被考評者的實際工作成果。[7]筆者認為該指標的分類基本上是可取的，從行為、結果去衡量檢察官、檢察輔助人員的實績是可取的，但是特征性指標中的潛力指標是不可取的，因為潛力性指標是基于檢察官、檢察輔助人員的工作過程、工作結果對其未來工作所作的主觀預測，缺乏客觀的衡量標準。此外，該觀點沒有將業績評價內容中的思想品德、工作態度和工作作風納入指標體系，評價不夠全面。

為方便不同指標的設置，筆者認為應以指標是否可以直接量化為標準，從檢察官、檢察輔助人員履行崗位職責的過程與結果的角度，將工作業績評價指標分為以下兩類：（1）行為性指標，即檢察官、檢察輔助人員在履行工作過程中所體現的檢察業務、法學理論水平、工作態度、工作作風、思想品德，不能夠直接予以量化評價但可以通過一定方式間接量化評價的指標；（2）結果性指標，即可以直接量化評價的反映檢察官、檢察輔助人員履行崗位職責實際所取得的工作成績的指標。雖然從反映的內容看，這兩類指標存在重疊，如是否有無罪案件既是典型的工作實績，又反映了檢察業務水平，但是該分類的標準和重點在于是否可以直接量化，因此二者在具體指標設置上是不同的。

（二）指標設置的具體思路

目前各省、市檢察院均制定了對各轄區基層檢察院的考核辦法，其中針對各部門設置的考核指標從結果性指標的層面反映了各業務條線的工作業績。由于檢察官、檢察輔助人員的工作是檢察內設部門工作的組成部分，兩者之間具有一致性，同時各省、市院針對基層檢察院各業務條線設置的評價指標系經過多年的修正和檢驗而來，因此筆者認為可以借鑒其中可轉化為個人評價的指標作為檢察官、檢察輔助人員的結果性指標，剔除其中不科學、不合理的指標，并增設其他可以直接量化的指標。指標數值設置方面，應在設置總基礎分的同時，根據權重比為每個類指標設定基礎分、加減分項目和限額，以明確各部分工作的重要程度。

對于行為性指標的設置，考慮到“考評單位”和“考評個人”之間的差異，無法直接從現有成果中轉化，但可以根據不同條線、不同崗位對檢察官、檢察輔助人員的素能要求，將其中不能通過結果性指標直接反映的素能項目概括提煉出來，加以細化作為行為性指標。由于行為性指標不能直接量化，筆者認為可以通過一定方式進行間接量化。比如給提煉的素能項目設定最高分值，由不同考評主體憑借其對被考評對象的了解打分，然后綜合統計得出最終分值。素能項目應盡可能細化，以確保不同被考評對象之間得分出現差異。另外，有學者認為對于職業道德、政治立場等考核，可以使用逆向考評法，只要檢察人員不存在違反職業道德和政治立場的事件或行為，就應當推定擁有合格的職業道德和政治立場。[8]筆者認為這種逆向考評法值得借鑒，即賦予考評指標一定的分值，并設置相應的扣減分事項，出現一次，扣相應的分值，直至扣減完設置的分值。

（三）檢察輔助人員的個性指標設置

隨著檢察官辦案責任制的實施，各業務條線采取檢察官辦案小組或者獨任檢察官辦理案件方式開展工作，無論是哪一種辦案方式，都有檢察輔助人員參與其中。因而基層檢察官工作業績由其個人工作業績與其小組檢察輔助人員的工作業績組成，且兩者在實踐中難以從結果層次進行明確的區分，故檢察輔助人員的主要結果性指標可以直接參照檢察官的結果性指標設置，另外根據具體情況設置不同于檢察官的可以直接量化的其他指標。具體算法上，可以用“檢察官的結果指標分數×一定轉化系數+檢察輔助人員其他可直接量化指標分數”的公式計算得出分值。

檢察輔助人員的行為性指標則需要區分內勤崗、執行崗、書記員崗分別設置，人員類別不同、崗位不同，其職責也不同，相應的行為性指標也不同。執行崗檢察輔助人員的具體素能與同一業務條線的檢察官的基本相同，履行工作職責基本相同，只是兩者之間在權限方面存在差異，后者是決定者，前者為執行者、協助者，因而其行為性指標直接從檢察官的行為性指標轉化即可。書記員崗檢察輔助人員的檢察業務素能主要包括筆錄制作、輔助辦案、溝通交流，除輔助辦案體現在結果性指標中外，其他兩項均可以設置對應的行為性指標。內勤崗的檢察業務素能主要包括組織策劃、溝通協調、文字綜合，除文字綜合中部分含在通用指標中外，其他均可以轉化為內勤崗的行為性指標。

（鳴謝：感謝本課題組其他組員崔昆蘭、熊皓、米雙鵬、張浩、胡乙小、馬燕等同志對本文寫作的大力支持）

注釋：

[1]參見《關于深化檢察改革的意見（2013—2017年工作規劃）》。

[2]本文中的“檢察官”是指檢察人員分類改革之后的檢察官。

[3]參見孫謙、張智輝、童建明編：《中國檢察制度論綱》，人民出版社2004年版，第331-334頁。

[4]參見孫柏瑛、祁光華編著：《公共部門人力資源開發與管理》，中國人民大學出版社2009年版，第202-203頁。

[5]參見彭勝坤：《檢察人員績效管理的理論與實踐》，載《深化檢察改革的基礎理論問題研究——第二屆中國檢察基礎理論論壇文集》，2012年8月25日。

[6]參見吳春蓮：《檢察機關考評制度之科學建構》，載《人民檢察》2012年第23期。

[7]參見彭勝坤、呂昊著：《檢察管理專題研究》，知識產權出版社2013年版，第306頁。

[8]同[7]，第309頁。