國有資本收益向養老保險基金配置的合理性與科學性研究

？眼摘 要？演國有資本收益向養老基金注資是國企利潤分配的一種最優方式之一。因為國有資本屬于全民共有的一種公共資源，其經營性收益理應為全民共享，這也符合黨的十八屆三中全會提出的國有資本收益更多地向民生和社會保障傾斜的政策規定。而養老基金是社會保障中非常重要的組成部分，且其缺口巨大，嚴重影響到了國計民生和社會福利，因此這一缺口的彌補既重要又緊迫。以國有資本收益來充實養老保險基金不僅具有可行性和必要性，同時也具備可持續性。

？眼關鍵詞？演國有資本收益；養老基金；征繳比例；國有企業

[中圖分類號]F840.67 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2016）09-0072-05

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出要提高國有資本收益征繳比例，到2020年提升至30%，更多的用于保障和改善民生。并且明確提出，要劃撥部分國有資本充實社保基金。這將使得多年來曾飽受詬病的國有資本“體內循環”現象有所改觀，但也有學者質疑國有資本充實社保基金是否是國有資本配置的最優途徑？國有資本向社保基金注資的可行性有多大？特別是近年來，國企利潤一直處于下滑趨勢，2015年國企利潤總額同比下降6.7%，2016年前兩個月國企利潤總額2 226億元，同比下降14.2%。一方面是國有資本收益規模在逐步縮小，另一方面是社保基金特別是養老金缺口在持續擴大，利用國有資本充實養老基金是否具有可持續性？為此，有必要對國有資本收益向養老保險金注資的合理性與科學性進行分析。

一、 我國養老保險基金缺口的成因與規模

現階段，無論是實務界還是理論界，均對養老保險基金存在缺口的原因、規模進行了激烈的討論。但無論是理論分析還是實證研究得到的結果都不一致。綜合前人的觀點及研究成果，本文對上述兩個問題的分析如下。

（一）養老保險基金缺口的原因分析

造成養老保險基金缺口的一個大環境就是我國正在邁向人口老齡化階段。根據中國社科院發布的《中國老齡事業發展報告（2013）》，中國即將迎來一個老年人口增長高峰期，至2013年老年人口突破2億人，2025年前，老年人口以每年100萬的速度遞增①。老齡人口的增加及我國實施了30余年的計劃生育政策使得為養老繳費的人數驟減，但領取養老金的人口卻在增加，使得養老基金面臨入不敷出的境況。其次，養老支付水平每年提升。2016年的政府工作報告指出，今年將繼續提高退休人員基本養老標準，但標準由之前的10%左右降至6.5%。因此也引起輿論猜測養老基金支付是否已經到了國家難以承受的地步。從2005年至今，國家已經連續12年提升養老金標準。雖然10%左右的增長率跑贏了CPI增長率，但并沒有趕上工資增長率，從而使得養老金替代率不斷下降。因此這并沒有讓老年人感受到工資水平的實際改善程度，但卻給國家養老金支付帶來了較為承重的負擔。第三，養老金雙軌制的存在也客觀上造成了支付壓力。我國不同性質的工作，其養老金制度也不一樣。機關事業單位職工幾乎不用扣除任何費用，但其養老金還由國家財政統一支付，而企業職工則由本人按照一定標準繳費，并分別劃入個人賬戶和統籌賬戶，且前者養老收入數倍于后者。這不僅造成了收入分配的不公，同時也給國家財政造成了巨大壓力。最后，養老體制轉軌使得養老金隱性債務顯性化。我國自1997年頒布《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》后，養老保險制度由之前的“現收現付”制轉變為“統賬結合”制。轉軌后，由于前期“老人”與“中人”個人賬戶資金幾無任何積累，所以后來職工所繳納的養老金被“挪用”來填補這一歷史債務，因而造成了統籌基金結存上萬億而個人賬戶空賬運行的局面。

（二）養老基金缺口規模

對于養老金缺口到底有多大，學者們所采用的方法不同，所得結果也迥異。王成（2015）認為我國養老金缺口包括靜態缺口和動態缺口。前者包括基本養老保險中收不抵支的部分統籌單位及統籌賬戶挪用個人賬戶的部分，后者是根據我國老年人口動態的變化政府所需承擔養老金權益凈責任時的隱性債務。王曉軍等（2013）根據精算和會計原理，得出結論認為：采用不同的精算假設，選擇不同的評價時間和評估模型，得出的測算結果也有較大出入。他根據現金流量折現法和開放人口假設下，測算出城鎮養老金在近30年內均不會出現支付缺口，但未來50、75和85年后，缺口將是2011年GDP的24%、218%和364%。王春蘭等（2015）基于SVM模型估算養老金缺口，她認為在2019年將首次出現養老金缺口，此后會隨著老年人口規模的擴大而逐年遞增，至2031年后這一缺口將擴大至20 000億元。馬駿（2012）在《化解國家資產負債中長期風險》一文中提出，養老金缺口在2020、2030、2040和2050年，分別達到GDP總量的0.2%、1.4%、3.1%和5.5%。曹遠征（2012）認為至2033年養老金缺口將達到68.2萬億元，占當年GDP的38.7%（假設GDP以6%的速度增長）。中國社科院發布的《中國養老金發展報告2015》指出，截止到2014年底，城鎮職工基本養老保險的個人賬戶累計記賬額達40 974億元，而城鎮職工基本養老保險基金累計結余額為31 800億元。即將其所有結余資金用于填補個人賬戶，仍然有近10 000億的空缺。

盡管各種口徑統計出的缺口數有較大的出入，但有一點是可以肯定的，即養老基金的缺口無論是靜態還是動態，均存在較大的缺口，特別是動態缺口，各種研究結果均以數萬億計。如此大的缺口，雖然可以通過增加參保人數（如2015年新增參保人數365萬人）、改革現行養老金雙軌制等措施予以緩解，但依然不夠。并且在經濟下行的現階段，財政收入增速隨之下滑，因此不可能劃撥大量的公共財政進行注資。而且，在今年兩會前后，民眾要求降低社保基金繳存比例的強烈呼吁，使得繼續加大養老金繳存比例根本無法實現。但另一方面，作為全民所有且體量巨大的國有資本卻并沒有發揮其“全民紅利共享”的作用。以國有資本收益注資養老基金以緩解其缺口壓力，無論是從國企性質、實力還是資金使用途徑來說都是可行和必要的。

二、我國國有資本收益征繳及配置狀況

合理配置國有資本收益，有必要先了解我國國有資本收益征繳的制度變遷。我國國有資本經歷了統收統支、放權讓利、利潤留存和分類上繳4個階段。

（一）我國國有資本收益征繳的制度變遷

1978年以前采取“統收統支”的制度，在我國高度集中的計劃經濟體制下，國有企業并沒有獨立的經營自主權，政府對國有企業實施全面的干預，主要體現在：國有企業所獲得利潤全部上繳國家，而虧損也由國家財政買單；國有企業所有運行成本皆由國家財政投入；國有企業的所有投融資決策、利潤分配政策等，均由政府決定，企業沒有獨立的決策權。這種制度嚴重束縛了企業的活力，使得企業運行效率極為低下。因此在1978年改革開放以后，國企“統收統支”的利潤分配制度成為國企改革的首要目標。該階段的改革主題為“放權讓利”，一直持續到1993年。這一階段又經歷了企業基金制度、利潤留成、兩步“利改稅”和承包經營責任制4個過程。盡管制度變換頻繁，但總的目標就是為了“搞活國有企業”，發揮企業的積極性、主動性和創造性。隨著改革的進一步深入，1993年我國實施分稅制改革后，國有企業利潤分配改革的方向也逐漸明朗，即實施利稅分流——企業在向國家繳納所得稅后，剩下的利潤在國家和企業之間合理分配。但此時國有企業經營大部分處于虧損狀態，國家為了幫助其擺脫困境，決定1993年以前注冊的企業，其稅后利潤暫不用上繳。這一過渡性的制度卻持續了13年之久，而國企的經營狀況早已好轉，且盈利水平和盈利能力大幅提升。國企不上繳利潤的現實基礎已經不復存在，并且過多的利潤留存在企業還造成了企業過度投資、與民爭利、拉大貧富差距等社會問題，因此2007年國務院頒布了《關于試行國有資本經營預算的意見》，對國企紅利實施分類上繳。即資源型特征的企業上繳10%，一般競爭性企業上繳5%，軍工企業、科研院所企業等暫緩上繳。從2011年起，把所有標準均提升5%。2014年又進一步提升上繳標準，即在現有的基礎上又提高5%。黨的十八屆三中全會后，提出到2020年，國有資本收益上繳比例要提升至30%，并且更多的用于改善民生和充實社保。

盡管近年一直在提升上繳比例，讓國企紅利全民共享，但也存在一些問題，比如現行上繳比例相較于國企強大的盈利能力而言，依然偏低；國企上繳資本收益的范圍并未涉及金融類國有企業；國有資本收益并未實現最優配置，大部分又返回企業，形成“體內循環”等。

（二） 國有資本收益的配置狀況

根據現行制度規定，上繳的國有資本收益主要用于資本性支出、費用性支出和其他支出。所謂資本性支出主要是用于對國有企業進行結構調整所發生的企業改制、重組和技術創新等方面的支出；費用性支出主要用于解決國企的歷史遺留問題，包括下崗職工的社會保險、離退休職工的養老保險、困難職工的生活補助等；其他支出主要用于社會保障。在實際支出過程中，前兩項是所上繳國有資本收益的支出重點，近幾年占據所有上繳收益的80%～85%②。以2014年國有資本收益支出結構為例（見表1）。

由表1可知，2014年中央國有資本經營預算數為1 578.03億元，其中資本性支出1 150.83億元，費用性支出37.78億元，其他支出389.42億元。也就是說，國企上繳的利潤通過“體內循環”的方式又回到企業內部，本應全民共享的紅利淪為國企部門收益，這與國有資本收益“取之于民，用之于民”的制度框架是向背離的。

造成此結果的原因在于，我國長達13年未曾上繳國有資本收益，使得眾多企業利稅不分，對上繳這部分利潤的內涵理解不透徹，認為只需要和民企一樣上繳流轉稅和所得稅即可。另外，我國政府在設計利潤分享機制時，也表述含糊。例如，在2007年頒布的《關于試行國有資本經營預算的意見》中提到了“必要時可以部分用于社會保障等項支出”；黨的十八屆三中全會雖然提到要“絕大部分用于民生和社保支出”，但對于支出的比例也并未明確表述，因此也給實際支出提供了更為靈活的操作空間。

三、國有資本收益向養老保險基金配置的科學性與合理性

國有資本向養老保險基金注資是否具有科學性與合理性，主要從3個方面進行論證：即國有企業是否有能力配置、國有資本收益向養老保險基金配置的必要性以及這種配置是否具有可持續性。

（一） 國有資本收益向養老保險基金配置的可行性

2007年以前，國家之所以停止向國有企業征繳資本收益，主要原因在于當時國企正面臨不同程度的虧損，如1993年國企上繳利潤不足50億元，僅占當年財政收入的1.2%，還需國家補貼400多億元。國家為了幫助國企盡快擺脫困境，彌補國企改制的成本，因此停止向國有企業征繳收益，一直持續了13年之久。但自2004年以后開始，由于一系列的改革以及負擔成本的減輕，國有企業無論是盈利能力還是盈利水平均有了質的提升。首先體現在國有資本的規模不斷擴大，根據國資委歷年的統計數據顯示，國有資本從2004年的7.13萬億元增長到2014年的102萬億元，平均每年增長9.49萬億元。其次國企利潤不斷增加，1998年國企利潤為2 187億元，到2015年增至23 027億元，增長了10.52倍（見圖1）。

然而國有資本收益卻并沒有因此“水漲船高”，其上繳比例與國企利潤的增長比例嚴重脫鉤。從2007年征收開始至今，國企上繳國有資本收益僅占利潤總額的5%左右（見表2）。

從表2中可以看出，雖然國有資本收益上繳的總額一直增加，占國企利潤總額的比例也持續上升，但自2007年上繳國有資本收益9年以來，國有資本收益上繳額占國企利潤總額比例平均僅4.55%。且在這極低的比例中又有85%左右的支出重新返回到國企自身。這兩項數據懸殊的差距透露出兩個信號：一是國有資本收益還有較大的上繳空間（且上繳的范圍并未覆蓋所有國有企業，如利潤龐大的金融類國企等）；二是國有資本的配置方向亟待優化。換言之，國有資本收益向養老基金注資是具備現實基礎的。

（二） 國有資本向養老基金配置的必要性

闡述其必要性，就有必要了解國有資本的性質以及國有資本常年“體內循環”的不良后果。

1. 國有資本的性質

無論是國有資產還是掌管國有資產的主體——國有企業，它們都具備把資本收益向養老基金配置的內在特質和理論基礎。國有資產屬于一種公共資源，相對于土地、礦藏等其他公共資源而言，國有資產有其特殊性，即它可以利用這種資源獲取經營性收益，如企業利潤和稅收等。既然國有資產作為一種公共資源為全民共有，那由這種資源所獲得的收益也理應為全民共享。而對于掌管國有資產的主體——國有企業而言，它負有三重職責：即實現國有資產的保值增值，承擔經濟責任；掌握國家的經濟命脈和國家安全，承擔政治責任；是經濟社會的重要組成部分，承擔社會責任。因此，在國有企業盈利水平大幅提升，實現了國有資本保值增值后，還應該兌現其社會責任，讓全民共享國企發展的成果。養老保險是社會保障的重要組成部分，并且也是社會保障中缺口最為嚴重的一環，以國有資本收益充實養老基金即是全民共享國企紅利的重要體現。

此外，國有資本收益向養老基金配置還具備法理基礎。《中華人民共和國企業國有資產法》第3條明確指出“國有資產屬于國家所有，即全民所有。國務院代表國家行使國有資產所有權”。《中華人民共和國物權法》第55條規定“國家出資的企業，由國務院、地方人民政府依照法律、行政法規規定分別代表國家履行出資人的職責，享有出資人的權益”。公司法第一章第4條規定，“公司股東依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者的權利”。而對于國有企業而言，公司股東即全體國民，他們與國企管理者是一種“委托—代理”關系。

2. 國有資本收益常年“體內循環”的負面效應

由以上分析可知，自恢復上繳國有資本收益以來，國企每年平均僅拿出不到5%的比例上繳國家，而上繳后僅留有15%左右的資金傾向民生，大部分又通過資本經營性支出的方式返還給企業自身。因而上繳比例的多少與全體國民幾乎沒太多的關系，本應全民共享的紅利變成了企業自己給自己分紅，違背了市場經濟下“誰投資，誰所有，誰受益”的基本規則。并且，這種利潤分配方式至少會在以下兩個方面造成負面效應：一是過多的利潤留存企業會導致企業過度投資和盲目擴張。企業利潤繳存比例過低，會降低企業融資成本，從而使企業出現盲目的投資沖動。如果企業的投資效率和發展前景都不錯，則留存部分利潤用于擴大再生產也未嘗不是一種最優選擇。但如果企業投資效率偏低，治理結構也不完善，則過多的留存只會造成浪費資源。此時，把利潤分配給股東反而是一種最優的資源配置方式。二是過多的利潤留存國企會造成國企員工過度消費紅利，人為地拉大收入分配差距。由于現代企業制度建設的落后及治理結構的不完善，國企與生俱來的信息不完全委托代理機制下，理性的國企管理者會隱瞞企業真實的盈利情況，將稅后利潤以各種津補貼的方式發放給員工，使其過度消費本應屬于全體國民的紅利，人為地造成了收入分配差距和社會不公。

（三）國有資本收益向養老基金配置的可持續性

上文提到讓國有資本收益讓全民共享并非是把國有企業的所有利潤全部上繳，然后把上繳的部分全部向養老基金配置，這里存在一個最優劃撥率的問題。最優劃撥率包含兩層含義：一是國有企業有必要留存一部分利潤至企業，以實現國有資本保值增值的目的，也使得國有資本收益向養老基金配置具備可持續性；二是國有資本收益向養老金劃撥存在一個最優比例，一旦超出這個比例，可能會使得整個社會福利水平下降。因此，要分析國有資本收益向養老基金配置是否具有可持續性，就有必要測算這個最優劃撥率的問題，以此判斷是否在國有企業能承擔的范圍之內。

楊俊、龔六堂（2008）按照Turnovsky的方法，以分散經濟均衡復制中央計劃者均衡來確定最優的劃撥水平。通過求解總消費水平最大化所對應的資本總回報率，來判斷這個最優解是否滿足帕累托效率的均衡經濟中的資本存量水平，即“黃金律法則”的資本水平。最后根據對國有資本收益劃撥率的比較靜態分析判斷，最優劃撥率在30%～40%之間，一旦超越這個水平繼續增加劃撥率，則會使得以總消費為代表的社會福利水平逐漸下降。高奧、龔六堂（2015）雖然沒有給出具體的最優劃撥水平，但指出當銀行對民營企業的信貸較為寬松時，降低劃撥率可以使得國企與民企共同發展；反之，當銀行信貸對民營企業供給較低時，可以適當提高劃撥率。但過高的劃撥率會使得國企的市場份額在動態路徑上逐漸衰減，不利于國企的長期發展。在本文的前期研究成果中，通過構建Stackelberg模型，分析政府與國企的最大化效用函數，根據其最優解，設置多元回歸模型，求出一般競爭性企業的繳存比例為24%，資源性企業的繳存比為30.4%，與現有的文獻測算結果大致相似。可以大致判斷出國有資本收益劃撥養老基金的最優比例大致在30%以上，而這個比例僅略高于我國在黨的十八屆三中全會提出在2020年要達到的目標，所以在政策上是具備可行性的。對于國企能力而言，雖然近幾年國企利潤水平出現滑坡，但困難只是暫時的，由于國有資本體量巨大，利潤基數較高，而且國家正在大力推進國企改革，未來國企的現代企業制度和治理水平將會得到進一步完善，其盈利能力和盈利水平也將隨之提升，因此將國有資本收益以一定比例劃撥養老基金是具備可持續性的。

[注 釋]

① 吳玉韶：老齡藍皮書：中國老齡事業發展報告（2013），社會科學文獻出版社，2013年。

② 劉安長，提高國有資本收益政教比例的合理性和科學性，社會科學研究，2013年第5期。

[參考文獻]

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[4] 楊俊，龔六堂.國有資本收入對養老保險的劃撥率研究[J].金融研究，2008（11）.

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