公益訴訟：護航漁業健康發展

本文作者黃瀟筱檢察官

上海鐵路運輸檢察院第五部檢察官在公益訴訟庭審現場

我國是漁業生產大國，每年大量老百姓喜愛的魚蝦蟹等水產品都來自漁業生產。隨著漁業生產活動的不斷擴張，為解決我國漁業過度捕撈、資源衰退的困境，加強對漁業資源的保護、增殖、開發和合理利用，通過漁業立法實施捕撈許可證、禁漁期、捕撈禁用工具等規定應運而生。每年內陸水域、長江、海洋禁漁期，漁政部門都會組織開展“漁政聯合執法行動”。盡管國家明令禁止禁漁期內捕撈，但仍有不法分子頂風作案。

目前，上海市破壞漁業資源犯罪案件均集中于上海鐵路運輸檢察院（以下簡稱“上海鐵檢院”）管轄，檢察機關正與漁政、公安等部門聯合打擊非法捕撈，圍繞漁業資源保護開展生態增殖修復。

公益訴訟：追究“刑民”雙重責任

“我住長江頭，君住長江尾。”一條川流不息的長江，不僅是我們人類的母親河，也是各種魚類的棲息家園。但近年來由于長江水質污染以及漁業資源過度消耗，導致長江水生生物資源持續衰退，物種瀕危程度加劇。長江刀魚，作為一種洄游性魚類，每年2—3月由海入江，逆流而上，洄游到江中產卵。但是，根據上海海洋大學的相關調研數據，長江刀魚的數量在過去幾十年里呈斷崖式驟降。為了保護長江刀魚的繁衍性，農業農村部規定捕撈刀魚須有專項許可證。不法分子一旦違法，將面臨檢察機關追究其“刑民”雙重責任。

2018年4月24日至6月20日長江禁漁期期間，犯罪嫌疑人周某在未取得《漁業捕撈許可證》（刀魚專項特許）情況下，先后雇傭6人，駕駛“蘇通漁26628”在長江上海段水域非法捕撈刀鱭。經認定，周某無證捕撈刀鱭748.62公斤，價值共計人民幣243047.5元。2019年9月，上海鐵檢院對此案提起刑事附帶民事公益訴訟，追究周某非法捕撈水產品罪刑事責任的同時，要求周某賠償因非法捕撈刀鱭所造成的國家漁業資源價值損失共計243047.5元，并公開向社會公眾賠禮道歉。檢察機關通過委托中國水產科學研究院東海水產研究所出具生態損失評估報告，對周某所捕撈的區域系長江刀鱭國家級水產種質資源保護區及非法捕撈刀鱭的生態危害予以確定。

上海鐵檢院副檢察長俞蕾作為公益訴訟起訴人，在法庭上對被告人周某說：“你作為一名長江老漁民，一輩子依靠長江漁業為生，生于長江邊，長于長江邊，也受益于長江的漁業資源，理應知道長江捕撈的政策和長江漁業保護、魚類休養生息的重要性。你卻仍然為了經濟利益，抱著僥幸心理，非法捕撈……”周某聽后當庭認罪悔罪，并作出誠懇的賠禮道歉。

檢察機關依法履行公益訴訟監督職能，立足“長江大保護”的背景，向社會宣傳維護生態平衡、發展生態文明的理念，凝聚了全社會的共識，也促進了對長江水生動物的保護。

延伸檢察職能，兩手都要硬

一手抓打擊、一手抓修復。在破壞漁業生態資源刑事案件中，上海鐵檢院延伸檢察職能，將生態修復與認罪認罰從寬制度相結合，針對捕撈情節較輕、初犯偶犯、認罪態度好的嫌疑人，實行寬嚴相濟政策，探索訴前磋商、增殖放流等生態修復模式，當事人履行完畢，檢察機關可作出相對不起訴或建議法院酌定從輕處罰。

2019年2月，上海鐵檢院聯合上海漁政監督管理處、浦東新區公安分局、浦東新區農委，組織、監督實施非法捕撈水產品行為的7名被不起訴人在川楊河水域開展增殖放流，這是本市檢察機關首次以集中放流的形式促進上海漁業資源恢復。參與增殖放流的7名被不起訴人，均是在本市內陸水域禁漁期進行電捕魚，檢察機關積極貫徹恢復性司法理念，推動當事人與魚苗場簽訂《增殖放流備案協議》，魚苗經專家驗收后送到增殖放流現場，共計向特定水域投放魚苗8萬余尾。

2019年4月，上海鐵檢院還與上海市農業農村委員會、青浦區人民政府聯合參與“2019年上海市水生生物增殖放流活動”，邀請社會各界150余名志愿者代表參與，通過陸上放流和水上放流的方式，放流不同品種魚類，改善生物種群結構，共同見證魚苗游向淀山湖中。

打造公益訴訟普法宣傳“公開課”

上海市非法捕撈刑事案件大多集中在郊區水域，有些系當地少數村民法律意識淡薄，仍然保留傳統的捕魚觀念，罔顧當下的禁漁政策。針對村民違法捕撈現象，上海鐵檢院檢察官們曾赴崇明長興鎮、港沿鎮等開展法治宣傳，發放警示案例資料，就漁業資源保護的理念開展宣傳，通過針對性的現場說理、違法捕撈法律的答疑解惑，受到群眾和當地村委會的歡迎肯定。

另一些違法捕撈案件當事人主要是駕駛“三無”船舶的外來漁民。這些漁民了解禁漁政策，但為了經濟利益鋌而走險，更有一些不法分子將觸角伸到了國家自然保護區區域。如2018年內陸水域禁漁期間，陳某、蔣某在九段沙濕地國家級自然保護區多次駕駛三無船舶捕撈蛸蜞共計5197斤，并使用農藥“克百威”毒殺綠頭鴨、斑嘴鴨等“三有”野生動物。

上海鐵檢院通過走訪九段沙濕地自然保護區管理署，針對九段沙非法捕撈、狩獵的現象，與九段沙保護區管理署開展協作，依托涉九段沙國家級自然保護區生態資源刑事與公益訴訟案件，探索共建九段沙保護區生態教育基地，通過典型案例教育以及相關法律法規宣傳，打造公益訴訟法治宣傳的“公開課”。

化解“三無”船舶難題齊出招

非法捕撈的漁船多為“三無”船舶，對于“三無”船舶的清理一直是管理部門的難題。一些船只停在港口，但更多的是停在蘆葦叢中依靠漲潮落潮進行捕魚，亂象叢生、逃避監管，給漁政部門日常執法帶來了難度。包括九段沙濕地自然保護內漁業執法也存在同樣難題，26人守護420平方公里保護區，管理盲區也客觀存在。因此，筆者認為漁業執法機制上應織構一張執法網絡，需要公安、漁政、村委會或管理署等部門以及漁民的共建共管、聯動配合。九段沙濕地區域浦東、崇明、長航等公安均有管轄權，如能明確漁業行刑銜接的對口公安機關，將對執法高效性更有保障。同時執法中一旦發現網具便即時進行割除，發現三無船舶便就地拆除，從而增加違法成本、加大執法震懾。在執法技術上，針對一些監管盲區，又是違法捕撈多發區域，可以增加無人機、遠程視頻布點建設，提高管理管控能力。

扎根一線：為漁業立法提建議

結合辦案情況，筆者建議細化現行《漁業法》法律責任一章中關于罰款數額的規定，根據當事人違法捕撈的嚴重程度劃分不同的罰款數額，同時針對如在九段沙濕地等國家自然保護區域或重點生態水域違法捕撈的，應提高處罰額度，提高違法成本。

關于禁用工具的規定，實踐中行政部門還有些執法困惑。比如青浦地區出現以機吸螺蜆及拖網的方式非法捕撈螺蜆的案例，行政部門因法規缺位無法認定上述作業方式為禁用工具或禁用方法。鑒于司法實踐中電捕魚情形突出，電捕魚不僅破壞漁業資源，還會污染水體、破壞生態平衡，應明確對電捕魚設備的認定，對攜帶或存放電捕魚設備的行為有所規制，加大對電捕魚行為的處罰力度。

對破壞漁業資源領域的案件提起公益訴訟，不僅打擊了漁業違法犯罪，同時讓違法主體承擔漁業資源生態損失的民事賠償責任，提高了違法成本。但鑒于漁業資源生態損失評估缺乏鑒定評估機構與規范，欠缺法律效力，因此建議明確漁業生態損失評估的標準，使評估工作有據可依。

此外，針對當事人賠償能力較弱的情況，可通過立法鼓勵探索多元化的漁業水產資源修復方式，如要求其以增殖放流、護漁員、公益勞動等多樣化方式承擔賠償責任。據漁政部門了解，不符合規范的增殖放流不僅不能促進漁業資源的有效成活率，還可能攜帶某些病原體造成疫情，對生態環境也會造成不利影響。因此增殖放流應當在有關部門的規范指導和監督下開展，并加強對于民間放生的管理。