袁淑清　范遠江

摘 要：在分析農村土地權能現狀、特征、本質、結構的基礎上，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。完善農村承包地通過經營權入股新型農業經營主體以實現的產業增值收益在村集體、農戶、新型農業經營主體之間的分配機制農村承包地通過土地征收轉化為建設用地后的村集體、農戶、政府之間的收益分配機制，

關鍵詞：農地權能；收益分配機制；渝東北生態涵養發展區

中圖分類號：F301.1文獻標志碼：A文章編號：

一、農村土地權能與收益分配機制研究現狀

國外學者對土地發展權與土地權能研究成果較多。美國為保護耕地、讓土地所有者能夠獲得正常的耕地發展權權益，在分區制度基礎上，創立了可轉讓的、可購買的和可市場化的發展權制度，其增益方面采取漲價歸私模式（JoshuaM.Duke等，2003）。權能乃是一種在法律上得到證立的，通過并依據對相關效果的宣示，從而創制法律規范的能力。權能在本性上具有可能性、規范性、處分性、表示性（阿爾夫·羅斯，1968）。國外學者對土地發展權轉移制度的大量研究與成功實踐，同時強調產權權能的本性對農村土地權能理論的創新與實踐具有重要啟示。

國內學者對土地發展權與土地權能的研究起步較晚。農村土地發展權實質上是農村土地產權人犧牲實際發展所獲得的機會成本補償的收益（張遠索等，2015）。土地權能結構包括占有、使用、收益和處分四項基本權能（鄒秀清等，2011）。農村土地所有權具有村集體與農戶混合所有性質，既然農村土地已經實現了三權分離，接下來的關鍵是分離的產權能否交易。如果不能交易，再明確的產權也沒有價值（黃祖輝，2014）。但國內學者在研究農村土地權能與收益分配機制的成果較少，也正是在此意義上，具有鮮明的研究價值與實踐意義。

二、渝東北生態涵養發展區農村土地權能及收益分配機制探討

（一）農村土地利用結構

據測算，2010年，渝東北地區耕地72.95萬公頃，占全市32.9%，園地9.4萬公頃，為全市36.3%，林地148.3萬公頃，占全市44%；牧草地17.1萬公頃，為全市71.5%；農村建設用地13.2萬公頃，占全市36.9%。由于渝東北區域定位為國家重點生態功能區和農產品主產區，長江流域重要生態屏障和長江上游特色經濟走廊；規劃用十年左右時間，引導轉移人口130萬，常住人口減少到700萬左右。到2020年，渝東北地區農村保有量為，耕地72.8萬公頃，園地12.3萬公頃，林地150.6萬公頃，牧草地17.2萬公頃，農村建設用地12.8萬公頃，其他用地變化略有變化，但園地、林地急需增加，農村建設用地有所減少。由此，該區域農村土地利用方式與用途轉換必須圍繞其功能定位轉型，探究農村土地利用結構優化的關鍵在于明晰該區域農村土地權能與不同產權主體收益分配機制的構建。唯如此，渝東北地區農業現代化與城鎮化協調發展才能實現“彎道超車”。

（二）農村土地權能及收益分配機制

1.農村土地權能概述。

農村土地，一般是指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的土地，農村土地包括農村未利用地、農村承包地、農村建設用地。農村承包地又包括耕地、園地、林地、草地、設施農業用地等。

土地產權就是指有關土地這種財產的一切權利的總和，它包括土地所有權、土地使用權、土地租賃權、土地擔保權、土地抵押權、土地繼承權等多項權利。對財產的任何權利都由兩部分基本——權能和利益構成。產權是二者的有機統一，其中權能是基礎，利益是因權能而獲得經濟代價。所謂權能就是產權主體對財產的權力或職能，是一個掌握或行使問題，是帶有產權主體意志的行為，回答的是“產權主體必須干什么，能干什么。而產權的利益則是指產權對產權主體的效用或帶來的好處，是一個享受或享用的問題[1]。土地產權權能具體包括土地所有權、土地承包權、土地經營權、土地抵押權、土地租賃權等權能。

土地承包權是指農民對從農村集體組織承包過來的土地，擁有的占有權、收益權兩項子權能的權利。土地經營權是一種物權，包括擔保權、抵押權、租賃權、入股權等衍生權能。土地租賃權是土地經營權的一種衍生權能，土地租賃權人不擁有對土地的部分處分權，承租人對土地的使用是依土地承租人的意志而規定的，在一般情況下，土地租賃人不能將自己承租的土地再以任何方式轉移出去。土地抵押權同樣是土地經營權衍生出來的一種權能，在設定土地抵押權時，作為標的物的土地并不發生轉移，它仍為土地抵押人占有使用，只以其代表經濟價值的某項權利（如所有權、使用權）做擔保。因此，農村土地的權能結構由所有權、承包權、經營權組成，其中承包權包括占有權與收益權，經營權包括擔保權、抵押權、租賃權、入股權等。

2、農村土地增值收益。

農村土地增值收益是指農村集體所有的耕地、林地、草地等農用地以及集體建設用地因為土地供求關系變化、土地用途轉換或土地要素的投入所導致的收益增加。農村土地增值收益可劃分為農村土地內部增值收益與農村土地外部增值收益兩種類型。農村土地內部增值收益可分為農村土地非流轉增值收益、農村土地流轉增值收益。農村土地外部增值收益可分為農轉非增值收益、建設用地增值收益。

對渝東北生態涵養發展區農村土地增值收益測算模型的構建。該模型由三個方程組成，土地增值Ⅰ=征地補償價格-農地價格；土地增值Ⅱ=出讓價格-征地補償價格-前期開發費用；土地增值Ⅲ=房產價格-出讓價格-建筑安裝成本-相關稅費-其他成本。由這三個方程共同構成土地增值收益模型，即從土地增值收益的三個環節入手，既分析清楚了土地增值收益的內在機理，又能得到農民、政府、開發商這三個利益主體的分配關系。其中土地增值Ⅰ為農民集體所獲得，土地增值Ⅱ為政府所獲得，土地增值Ⅲ則為開發商所獲得，利用此模型就能夠方便地計算出農民（集體）、政府和開發商這三者之間的土地增值收益分配關系，為進一步構建我國農村集體土地增值收益分配長效機制提供理論基礎。通過實證分析來看，具體可以得到以下結論：第一，在三大土地增值環節中，農民（集體）得到的土地增值份額最少，開發商所得到土地增值最多，政府次之。第二，農村集體土地增值收益分配在渝東北各區縣呈現出較為明顯的差異。

3、按權能分配土地增值收益。

在三權分離的土地產權結構中，主要存在著三個產權主體，即土地所有者，土地承包者和土地經營者。其基本的分配格局是：若土地承包者自己經營，則獲得級差地租Ⅰ、級差地租Ⅱ和平均利潤，集體經濟組織獲得壟斷地租；若土地承包者轉讓土地經營權，則土地承包者獲得級差地租Ⅰ，即獲得土地經營的超額利潤部分。同時，農村集體組織依靠土地所有權，獲得絕對地租部分，而土地經營者則獲得平均利潤和級差地租Ⅱ。而政府主要以稅費等形式參與土地增值收益的二次分配，政府征收土地只限定于公共利益用途的土地。若政府需要征收開發性項目用地，則必須在嚴格用途管制的前提條件下，通過城鄉統一的用地市場進行交易，讓農民和集體經濟組織直接成為土地的供給者，以保障其土地增值收益的獲得。依據按權能分配理論，農民和集體依靠土地所有權獲得壟斷地租和級差地租Ⅰ，開發商依靠土地經營權獲得平均利潤和級差地租Ⅱ，而政府則作為宏觀調控部門，通過稅收等形式參與土地二次分配。

4、農村集體土地增值收益分配長效機制。

（1）集體（農民）、政府、使用者之間的分配。

構建“三權分離”的土地產權制度框架，以“按權能分配”的分配形式分配農村土地的增值收益總額，是構建渝東北生態涵養發展區農村土地增值收益分配長效機制的理想模式。

第一，農村建設用地使用權流轉。這部分增值收益由土地所有權和使用權主體獲得，也就是農村建設用地使用權流轉的交易主體是農民或集體，以及土地需求者。農村建設用地直接入市的所得由農村集體組織獲得，然后再在農村集體組織與農民之間進行分配。這里的土地價格由市場供求決定，土地增值收益在集體內部進行分配。

第二，農村土地承包者將土地租賃出去。在這種情況下，土地承包者那就將獲得土地的租金，即級差地租Ⅰ，將獲得土地經營的超額利潤部分。同時，農村集體組織依靠土地所有權，必須要獲得絕對地租部分，而土地經營者則獲得平均利潤和級差地租Ⅱ。

第三，農民以土地經營權進行抵押或擔保獲得經營資金。這同樣需要有土地產權的“三權分離”作為制度基礎，要求土地所有權、土地承包權和土地經營權的權能分離。在此情況下，農民不僅能夠獲得土地經營的平均利潤，同時還能夠獲得土地經營的風險利潤。

（2）農民參與集體土地增值收益的途徑。在農村土地獲得完整的產權權能的基礎上，要充分利用農村集體土地的各種流轉形式，完善農民參與集體土地增值收益的途徑。

第一，入股。土地入股即土地股權化，是在土地流轉中，通過引入股份制因素，明晰個人擁有的產權權能，以有限責任規避經營風險；通過土地入股分紅，建立吸引土地入股參與產業經營的利益激勵機制和收益增長機制。

第二，抵押。以土地經營權作為抵押，既能緩解農民的資金需求，又能做到風險可控，即便到時還不上貸款，農民失去的只是幾年的經營收益，而承包關系還是不變的[2]。因此，以土地經營權進行抵押，一方面它構成土地產權流動的一種特殊方式，另一方面也為農戶擴大土地經營規模、加快土地流轉與集中提供必要的資金支持。

第三，租賃。從本質上講，土地租賃只是農戶土地產權的暫時轉移，是農戶土地產權的必要實現形式。因為土地租賃是在明確的產權條件下進行的產權轉移，其“租金”是在市場競爭機制下的土地產權的價格，有利于形成規范的土地流轉市場。由此亦可見，土地能夠實現租賃，其前提亦是土地產權能夠實現進行分解，在此制度框架下，土地增值收益分配依據“按權能分配”的分配形式，就能很好地理順農民、集體、政府和開發商等利益主體之間的分配關系。

三、渝東北生態涵養發展區農村土地權能及收益分配對策建議

賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。探索農村承包地經營權入股載體的多種形式、股份組織的運行機制及政府部門的政策創設等。保障農戶宅基地用益物權，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。建立被征地農民合理、規范、多元保障機制與兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。

建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。建設區（縣）農村土地產權交易平臺，構建以市級平臺為核心、區縣平臺為支撐、鄉鎮平臺為基礎的交易體系。組建渝東北區（縣）農村土地產權流轉交易綜合服務中心11個和鄉鎮農村土地產權流轉服務窗口331個，下設農村未利用地土地整治監測中心、農村承包地經營權入股綜合服務中心、農村建設用地使用權交易服務中心。

參考文獻：

[1]黃少安.產權經濟學導論[M].北京：經濟科學出版社，2004年版.

[2]陳錫文.農村土地改革底線不能突破[N]，人民日報，2013年12月5日.