基于不同治理強度的代建制項目結構研究

戴大雙，呂途，顧強

(大連理工大學管理與經濟學部，遼寧大連116024)

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基于不同治理強度的代建制項目結構研究

戴大雙，呂途，顧強

(大連理工大學管理與經濟學部，遼寧大連116024)

摘要:“代建制”是深化政府投資體制改革、促進政府職能轉變的一項重要舉措。本文通過多案例研究方法，圍繞當前中國情境下代建制項目的“治理屬性特征”與“治理結構劃分”兩個關鍵問題，以識別代建制項目治理活動為基礎，構建治理強度測量模型，建立治理強度與治理結構的關聯。研究提出并驗證了代建制項目的治理結構應分為:弱治理結構，中治理結構和強治理結構3種類型，并根據測算結果逐一析出各類型的內涵與外延。各結構類型由弱至強所對應的治理環節和主體逐漸增多，依據項目所需的治理強度和結構，有重點地聚焦相對應的治理環節和主體，可以減少資源浪費，提升項目效率。

關鍵詞:代建制項目;項目治理;治理結構;治理強度;項目治理主體;項目治理活動

1　引言

以《國務院關于投資體制改革的決定》的頒布為標志，“代建制”(Construction-Agent System，CAS)在我國正式起始推行。實踐表明，代建制通過委托專業的項目管理公司(或代建單位)代理完成項目業主的管理職能，促使政府將項目建設管理職能剝離出來，順應了我國政治與經濟全面深化改革、轉變政府職能的時代要求。近年間，我國公共項目投資的持續快速增長，一方面為代建制提供了良好的實踐背景，另一方面要求代建制項目采用更合理的治理結構，最大程度地滿足社會公共利益訴求。

隨著全球范圍內對公共項目治理的熱議，代建制已成為項目管理的熱點領域，為將其更好地完善與推行，研究者與實踐者們都對代建制相關問題持續保持著關注，并提供了豐富的理論基礎與實踐經驗。當前國外有關代建制的主流研究聚焦于治理結構設計、激勵約束機制、風險、績效等方面［1］。國內研究基于CNKI數據庫，檢索到有關代建制的期刊論文1976篇(2003年1月至2014年11月)，其中核心期刊281篇。研究主題主要集中在實踐經驗總結(71篇)和代建制模式分析(66篇)兩方面，分別占25.27%和23.49%。國內學者或以代建單位的產生和運作方式［2］，或以代建發展階段［3］，或以典型地域［4］為標準劃分代建模式，并對比各模式的運作特點，以求為代建項目提供經驗。然而每種模式都會存在成功項目例證，僅從模式本身分析，反而喪失了研究結論的實踐導向。政府代建制項目治理屬于項目治理的范疇并在實踐中具有項目治理的需求。項目治理是為實現項目目標由權威主體形成的、利益相關者認可的一個關系型框架結構［5］，體現著項目主體之間責、權、利的制度安排［6］，在項目壽命周期內引導、控制和規范各主體的活動［7］，是協調各利益相關者［8］采取聯合行動的持續整合過程。雖然代建制具有很強的治理特征，但以項目治理(14篇)為主題的文獻僅占4.98%，其中多是借用項目治理的思想分析績效［6］和關鍵成功因素［9］，缺乏對代建項目治理結構的深入探討。如何從項目治理本質劃分代建制項目的治理結構成為一個聯接理論與實踐的關鍵問題。

當前代建制的治理結構在理論和實踐中仍不清晰，不同的治理結構在實踐中起到的作用不同，結構選擇的盲目性會引發實施過程中的諸多問題［10］，這也是桎梏政府推行代建制、選擇代建模式的重要原因之一。本研究搭建代建制與項目治理之間的橋梁，圍繞項目治理的基本內涵，從治理活動入手，探討代建制項目治理結構中的治理環節、主體、關系等關鍵要素，實現治理結構設計，并為后續的結構選擇奠定基礎。

2　研究方法與數據收集

本文采用歸納式多案例研究方法，兼滿足對“現今中國情境下，代建制項目的治理結構是什么”這一研究問題的復雜性和探索性的雙重需求。同時已有學者驗證了多案例研究在項目治理和代建制相關領域的可行性［11，12］。

研究樣本選取代建制項目實例和法規兩部分，這是因為“治理”涉及主體和規范兩方面［7］。“主體”存在于項目實例中，實例代表著實踐現狀和各主體狀態;“規范”則存在于代建項目的相關制度法規中，制度是治理的一個重要內容或表現形式［8］，體現著代建制的政策導向和發展趨勢。樣本信息主要取自并不局限于:學術資源數據庫(中國知網、維普、萬方、北大法意)和互聯網公開信息。樣本選取標準主要有:(1)規模較大、開展較早、來源于已形成成熟經驗的地區、具有重要社會影響的政府投資代建項目。(2)各省級或地市級的代建制管理辦法和針對全國或重點城市的大型項目所制定的專門法規。(3)涉及范圍廣泛，實例和法規數量、地域和類型分布均衡。由于實踐中的“治理”千差萬別，傳統的非結構化信息采集會堆積大量冗余數據，故采用半結構化的信息搜集方法，在統一的識別框架下篩選初級資料。最終選取代建制項目實例47項(占樣本的50%)，含代建法規中的4類主要領域，其中公益、醫療、交通項目占比例最多(各7項)，其次是住宅、行政辦公、園區、國防等。法規樣本47項(50%)，取自全國通用及14個省、21個市的相關條文。

3　代建制項目治理活動識別

項目治理必定和項目活動相關聯，分析治理活動可以改進對關系的理解，使利益關系更容易被識別［13］。本研究從治理活動入手分析治理結構，因為:(1)已有文獻驗證了從治理活動研究治理問題或以治理活動分析治理結構［8，14］的可行性。(2)主體和主體關系體現治理結構的本質，治理活動可以將二者串聯，并以活動的可量化性提供主體對彼此關系的重要程度的判斷依據。(3)治理活動可以直接識別，保證了本研究的客觀性和可行性，提高了對后續研究的借鑒性。

對治理活動的識別借助治理環節和治理主體，因為:(1)治理活動從屬于項目中的各環節。(2)項目治理結構是由利益相關方構成的動態角色網絡［15］，任何活動的產生都以主體的存在為基礎。

3.1治理環節

結合項目治理環節的相關研究和代建項目特性，按項目壽命周期將代建項目的治理環節列為15項，根據規范編碼的有效性、完備性、互斥性和同級性原則，依次編碼為Pn(n = { 1，2，…，15} ):制度建立(P1 )［14，16，17］、監督組織構建(P2)［12，13，16］、選擇代建人(P3)［16］、簽訂合同(P4)［12，18］、審批與前期工作(P5)［2，17～19］、項目設計(P6)［13，16，18］、代建人招標(P7)［13，18］、資金申請與落實(P8)［17，19］、施工管理(P9)［18］、質量控制(P10)［7，16］、安全控制(P11 )［12，16］、進度控制(P12)［7］、資金控制(P13)［7，17，19］、規模控制與設計變更(P14)［7，17］、項目驗收(P15)［7，19］。

圖1　代建制項目治理活動涉及的利益相關者

3.2治理主體

利益相關者的不同主體地位［20］和作用使治理存在復雜層級［21］，這是多個獨立主體參與下的項目治理特點，故代建制治理主體應被分為不同層級［21］;治理在國家、社會和市場中將個體和集體整合［8］，因此代建制項目治理需考慮公共和私人主體［20］;治理在多個主體或組織間進行［12］，代建制項目置于不確定性的復雜情境，此種情境下參與者范圍更為廣泛，應全面考慮所有利益相關主體的福利［20］。結合上述觀點和代建制項目特性，通過樣本內容分析，得到代建項目的主體23個，分為5個層級，編碼信息見圖1。層級由上至下治理權威遞減，層級V包括項目中權威最高的主體，如立法機構等;層級I位于治理權威最底層，包括施工、設計等單位;層級II、III、IV上的主體均具有治理者和被治理者的雙重身份。

3.3治理活動識別

依照治理環節對樣本進行治理活動識別，并對識別結果做飽和度檢驗，交替分析和比對樣本，直至不能挖掘可補充此范疇的額外數據時終止。以上每一個步驟都秉持規范的案例研究方法，具有可重復性。表1以“資金控制”環節為例，呈現了治理活動的識別結果，治理活動隸屬于治理環節，編碼為An，m，m∈N*，其中n為環節序號，m為該環節下的治理活動序號。樣本實例編碼采用地區縮寫+序號，法規編碼采用地區縮寫+ C +序號。

表1　“資金控制”環節的治理活動

共識別出代建制項目治理活動204項，涵蓋15個治理環節。統計各環節上的分布狀況，max(m)=35，min(m)= 5，“選擇代建人”(35項)和“代建人招標”(23項)兩個環節被高度關注，表明選擇代理人在代建項目中至關重要。“監督組織構建”(28項)、“資金申請與落實”(23項)、“施工管理”(18項)等環節存在較多治理活動，表明代建制項目治理強調組織監督作用，并重點通過管理資金下放和施工過程來避免“三超”。

4　代建制項目治理強度與結構

若想通過204項離散分布的治理活動導出代建制項目治理本質，還需系統考察治理活動與治理結構的關聯。任何項目治理結構都與項目治理活動有關，是由全部治理者和被治理者構成的、體現各主體本質關系的總體框架［2］。治理活動的表現形式可歸結為治理主體關系，治理活動的結構性屬性可歸結為治理強度，包括治理主體、層級和活動數量。基于此下文圍繞治理活動，根據治理主體關系，引入對治理強度的測量和劃分，以分析治理結構。

4.1治理強度的含義與測量

針對同一個代建制項目，采用不同的治理結構涉及的主體、關系和活動會有差別，在這些因素的交互影響下，每種治理結構所需的治理強度也會不同。所以利用治理強度的顯著性變化劃分治理結構，是一條有效的路徑。

關于代建制項目治理強度的影響因素和來源，首先是治理活動的多寡;其次是治理主體的數量，主體數量直接影響需要組織、協調的因素和主體關聯幅度，所對應的治理強度自然不同;再者是主體的地位，治理層級越高的主體對項目的控制力越大，發出的治理強度越大。借鑒Dente和Coletti［22］對治理強度的研究，構造綜合反映代建制項目治理強度(Governance Intensity，GI)的測量指標:治理活動數量、治理主體、治理層級。Dente和Coletti提出治理強度=密度×集中度×復雜度，其中密度代表網絡中主體的相互聯系程度，即本研究中的治理主體相互聯系的幅度;集中度代表主體起到的中心作用的能力，即治理層級;復雜度代表決策網絡中各主體產生的不同觀點數量，類似本研究中不同的治理活動數量。據此，代建制項目治理強度的測量指標表示為:

(1)治理主體的關系幅度(Governance Amplitude，GA)，是某種特定治理結構下，所有治理活動涉及的治理主體相互聯系的幅度。使用數組Ga標記，如(1)式

Ga是n×n的上三角陣，上三角元素表示治理主體間的關系。針對所有的治理活動，遍歷分析其涉及到的主體間關系，行對應主體和列對應主體皆按照治理層級由高至低排列，當兩者存在治理與被治理關系時標記1，否則標記0(包括屬于同級)，多個活動涉及到同一組治理關系時只標記1。

(2)治理關系的層級度(Governance Level，GL)，以類似于數組Ga的數組Gl表示，當行對應主體較列對應主體為上層治理者時，根據層級Ⅴ～Ⅱ依次賦值5～2;同層級時標記0。

(3 )治理復雜度(Governance Complexity，GC)，治理活動數量越多，項目中需協調的因素就越多，治理的復雜度就越大。以數組Gc中上三角元素標記治理者(行主體)和被治理者(列主體)間發生的治理活動數量，按實際出現次數標記。

則任意一個主體關系下的治理強度測量式為

(2)式中運算符“.×”表示數組的乘積。全部主體強度之和是所對應結構下的全部治理行為的體現，即該結構的治理強度(GI)。

4.2治理強度與治理結構的關聯

得到治理強度之后，從治理活動入手，進一步探索強度、環節、主體3者的相關性，才能完善治理結構在不同強度下的特征和內部關聯。

關聯1治理活動在治理環節中的分布。根據代建制項目治理活動分布統計結果，可將治理環節劃分為三種情況。(1)“核心治理環節”:“選擇代建人”(17.16%)、“監督組織構建”(13.73%)、“代建人招標”(11.27%)、“資金申請與落實”(11.27%)4個環節的治理活動頻率大于10%，累計頻率達53.43%，占有超過一半的治理活動，是任何情況下都應重點治理的核心過程。(2)“擴展治理環節”:“施工管理”(8.82%)、“簽訂合同”(5.39%)、“規模控制與設計變更”(5.39%)、“質量控制”(4.90%)4個環節的治理活動頻率在4.9%～9%，與“核心治理環節”的累計頻率達77.93%，增加幅度24.5%，表明治理活動相對較少，增幅減緩，并不是所有情況下都需要重點關注這些環節。(3)“外圍治理環節”:“制度建立”(4.41%)等7個環節的治理活動頻率小于4.5%，表明治理活動最少，只在特定情況下才需全面統籌這7個環節。

關聯2治理環節與治理主體的匹配。統計治理主體參與活動的頻次，對治理環節和治理主體做兩兩關聯分析，以得到哪些主體可以完成核心、擴展、外圍治理環節的基本運作需求。結果表明，每個環節的治理都由多個從屬于不同層級的主體完成，匹配分析參考了如下原則:(1)選擇參與治理活動相對較多的主體。(2)盡可能選擇治理層級相近的主體。(3)綜合各環節的主體選擇。根據環節與主體的關聯分析和匹配原則，需要3個主體完成4個核心環節上的治理功能，見表2，將這種治理強度較弱的結構命名為弱治理結構。同理，對擴展與外圍治理環節涉及的主要主體也做如上分析，得到中治理結構和強治理結構。

表2　弱治理強度下的治理主體

4.3治理結構的劃分

在確定代建制項目治理強度結構框架后，需得知每種結構的取值范圍，以增加結論的可用性。為實現不同項目的橫向可比，將強度進行歸一化處理，限制取值［0，1］，計算式為

其中SGIi為某代建制項目在特定i情況下的治理強度歸一化值; GIi為i情況下治理強度值; max(GI)為最大治理強度值。現實中的代建制項目特性各異、規模不一，必然致使結構類型平均，其理論值符合隨機分布，即隨機變量SGIi～U［0，1］。據此可對歸一化的強度值做等寬度離散化處理，將連續的強度值域［0，1］劃分為寬度相等的3個區間，即0≤SGIi≤時代建制項目為弱治理強度結構，時為中治理，時為強治理。

鑒于等寬算法是一種對樣本信息考慮較少的無監督離散化算法，因此我們加入治理環節、主體和活動因素，進行監督檢驗。弱、中、強治理結構分別包含治理活動109、156和204項，其中對應各結構主體發出的治理活動為68、128(含弱結構的68 項)和204項。故將治理結構的活動區間［0，204］分為［0，68］，(68，128］，(128，204］三段，歸一化得時為弱治理時為中治理，時為強治理。對比等寬離散算法差異極小，可認為實證效度較高。

以“資金控制”這一治理環節的治理結構測量和分類為例，Gi在選擇全部治理活動時取最大值

如果治理者只選擇部分治理活動，如A13，2、A13，3、A13，4，則治理強度變更為

所以此種情況屬于中治理結構。

4.4三種強度的治理結構

圖2　代建制項目的弱治理結構

圖3　代建制項目的中治理結構

綜上，初步設計出3種不同治理強度下的代建制項目治理結構。弱治理結構包括3個核心主體和4個核心治理環節，圖2;中治理結構包括8個治理主體(3個核心主體和5個擴展主體，治理層級覆蓋Ⅱ到Ⅳ級)和8個治理環節(4個核心治理環節和4個擴展治理環節)，圖3;強治理結構包括14個治理主體和15個治理環節，圖4。

5　結論與啟示

本研究以代建制項目治理活動入手分析治理結構。首先，明確了治理活動在現有政策邊界內的可識別性，通過多案例樣本完善了代建項目的治理活動集;隨后，引入了項目治理強度，通過對主體關系、層級和活動數量的統計分析，構建出代建制項目治理強度的測量模型;最后，以治理活動為基礎，從治理強度、環節和主體3個方面進行聯合解析，得出強、中、弱3種代建制項目治理結構;本研究還提供了各結構的測算方法和對不同結構內部構成的初步探討。

研究表明，弱治理結構的主要治理主體為發改委、使用人和代建人3類，重點把握監督組織構建、選擇代建人、代建人招標、資金申請與落實4個“核心治理環節”便可完成治理目標。中治理結構在弱治理結構的基礎上，引入財政主管部門等主體和“擴展治理環節”，圍繞8類主體和8個環節開展治理活動。強治理結構在中治理結構的基礎上，強調任何環節都不能出現治理真空，涵蓋“外圍治理環節”在內的所有15個治理環節，治理活動數量與主體最多。

本研究的實踐價值在于:第一，提示政府針對不同情境和項目特點，選擇最佳的代建項目治理結構，而不是桎梏于依據階段、地域的模式選擇。第二，根據代建制項目所需的不同治理強度和結構，有重點地聚焦治理環節和主體，可以減少不必要的資源支出，節省資本，提升效率。第三，代建人、發改委和使用人是所有代建項目的核心主體，4個核心治理環節是所有代建項目的核心環節，任何項目都應處理好核心主體間的關系，并確保核心治理環節上的活動數量與質量。第四，代建制項目的治理活動要體現委托代理本質，選擇代理人是代建制項目治理中最受關注的一環。代建制項目治理應強調組織監督作用，并主要通過治理資金下放和施工過程來避免“三超”。

代建制項目涉及復雜的治理結構設計，后續研究可以在本研究的基礎上，對代建制項目治理結構的選擇、不同治理結構的屬性、治理結構對績效的影響等方面深入探索。

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Research on Governance Structures of CAS Projects Based on Different Governance Intensities

DAI Da-shuang，LV Tu，GU Qiang
(Faculty of Management and Economics，Dalian University of Technology，Dalian 116024，China)

Abstract:“Construction-Agent System”(CAS)is an important measure to deepen the reform of governmental investment system and promotes the transformation of governmental functions.Applying the multiple-case study method and centering on the two key questions of CAS projects in China’s current situation，namely“governance attributive characters”and“the division of governance structures”，our paper constructs a governance intensity measure model and builds up the correlation between governance intensity and governance structure based on identifying governance activities of CAS projects.The study concludes that governance structures of CAS projects should be divided into weak，medium and strong ones.Besides，the connotation and extension of each type are analyzed by the measuring results.The corresponding governance links and stakeholders of various structure types from the weak to the strong are gradually increasing.The waste of resources can be reduced and the efficiency of CAS projects be improved if we can effectively focus on the corresponding governance links and stakeholders.

Key words:construction-agent system; project governance; governance structure; governance intensity; project governance stakeholders; project governance activities

基金項目:國家自然科學基金資助項目(71372084)

收稿日期:2015-04-15

中圖分類號:F270

文獻標識碼:A

文章編號:1003-5192(2016)02-0075-06

doi:10.11847/fj.35.2.75