養老PPP項目獨特性風險識別、分析與應對

左美云，中國人民大學信息學院副院長、智慧養老研究所所長、教授、博導，主要研究領域包括智慧養老、信息系統、知識管理、項目管理等。

王丹丹，中國人民大學信息學院信息管理系研究生，研究方向：智慧養老、項目管理。

劉瑩，中國人民大學信息學院信息管理系研究生，研究方向：智慧養老、項目管理。

對養老PPP項目的獨特性風險進行識別和分析，政府和企業在項目不同階段應分別承擔不同的外部風險和內部風險，建立風險分擔框架，并采取對策積極應對風險。

根據《社會養老服務體系建設規劃（2011—2015）》預計，到2020年老年人口將達2.43億。隨著老齡化形勢的加重，人口結構的顯著改變，對養老機構養老服務等項目的需求必將增加。據國家統計局公布的數據，2014年我國各類養老服務機構42475個，擁有床位551.4萬張，僅為實際需求的1/3，養老機構供需矛盾突出，而且醫療保健、生活照料、法律維權等養老服務項目更是匱乏，養老服務行業發展緩慢。如何更大規模地建設養老機構？如何彌補政府投入養老行業的資金缺口？如何提高養老行業的運營效率？這三個問題成為養老行業目前面臨的突出問題，亟待解決。

P P P（P u b l i c-P r i v a t e-Partnership）是為了提供傳統上由公共部門提供的公共項目或服務的一種公私合作模式。采用PPP模式充分利用公私兩方優勢，有助于養老事業的發展。首先，養老項目由于服務對象的特殊性，往往投資周期長，利潤低，政府的合作可以降低企業的風險。其次，PPP是一種有效的融資模式，能彌補養老項目建設的資金缺口，緩解供需矛盾。最后，由于私人部門較政府部門更擅長管理，采用PPP模式可以提高養老項目的服務質量，改善運營機制，更有效地利用資源。因此將PPP模式引入養老項目中是非常有必要的。

養老PPP項目獨特性風險識別

獨特性風險指標識別

養老PPP項目除了具備一般PPP項目的風險外，由于養老行業的特殊性，還有一些獨特的風險。研究結果發現，外部風險中的優惠政策、低保水平、輿論風險、行業融資風險、行業標準不確定、法律缺失6項風險指標，以及內部風險中的獲準風險、選址風險、定位風險、責任糾紛風險、利潤風險5項風險指標，共11項風險指標為養老PPP項目的特有風險。

獨特性風險指標分析

外部風險獨特性風險指標說明如下。優惠政策指養老行業的公益性較強，利潤較低，政府為了維持該行業的正常運轉，必然要采取一些補貼、減稅政策，而政策的變動會對企業的利潤有重要影響。低保水平指由于服務群體的特殊性以及養老項目的地域性，當地的低保水平會影響老年人的支付能力，進而影響養老服務和產品的市場。輿論風險指傳統家庭養老理念根深蒂固，新型養老模式需要一定的接受期，存在公眾對新型養老模式排斥的過渡期。行業融資風險指由于養老行業的利潤低、行業規范性不強、相關法律法規缺失等，金融機構不愿意涉足養老項目導致的融資風險。行業標準不確定風險指由于養老行業相關監管機制不全，標準不統一，會對項目驗收以及監督過程產生一定的風險。法律缺失指由于養老PPP項目相關法律法規不健全，一旦發生違約會導致責任劃分不清等風險。

內部風險獨特性風險指標說明如下。獲準風險指養老項目的特殊性導致準入門檻較高，可能會因為各種原因如設計缺陷、地方民眾反對等，拿不到項目建設資格。選址風險指位置的選取對養老院的成功有重要的影響，選在公共設施比較集中、人流車流密集的地段，雖然能便利子女看望，但事實上鬧市區并不適宜老年人居住。如果選在偏遠的郊區，又不方便子女看望。因此選址需要根據當地的環境條件慎重考慮。定位風險指在養老院規劃階段，要調查當地老年人的需求，分為高低檔兩種類型，更好地滿足不同需求的老人，防止因提供的服務對象定位不準確導致設備冗余或短缺的風險。責任糾紛風險指由于生理機能的退化，老年人很容易摔倒、生病，此外老年人的心理也比較脆弱，一旦老年人發生比較嚴重的人身傷害，責任很難劃清，很容易發生糾紛。利潤風險指養老行業的公益性很難獲取較高的利潤，利潤和預期的偏差很可能會影響項目的正常運行。

不同階段不同主體的風險分析

PPP項目的風險需要由政府和私營機構按照某種合理分配方式進行分擔。學術界普遍認可的風險分配原則為：對風險最有控制力的一方承擔相應風險，承擔風險程度應與回報相匹配，任何一方承擔的風險應有上限。大部分學者對于政治風險、招標風險、移交風險主要由政府承擔，項目建設風險、運營風險主要由私營機構承擔這一觀點比較認同，但對于環境風險、法律風險等的分擔并沒有統一的劃分標準。

政府需要承擔的風險分析

政府的優勢在于相關法律法規和政策制定，處在比私營部門更有利的位置識別風險、減少風險發生的概率和損失，從而公共部門需要承擔一些宏觀的外部風險，如政治風險、大部分環境風險、經濟風險、一部分社會風險、項目準備階段招投標風險，以及受法律法規變化影響大的風險等。

企業需要承擔的風險分析

由于PPP項目的建設和運營階段主要由私營機構來進行規劃實施，所以私營機構應承擔項目融資、建設、運營中的絕大部分風險。而項目中具體涉及的風險如設計變更風險、施工安全風險、第三方違約風險等，私營機構可以通過合同將其轉移給相關的設計廠商、建設商、供應商等。

兩者都需要承擔的風險分析

對于其他一些風險，如利率風險、市場風險、不可抗力風險、合同風險等，根據具體風險責任人來確定主要由哪一方承擔或者由雙方共同承擔。例如，利率風險主要由私營機構承擔，但超過一定額度后，政府也應該以補貼等形式分擔一部分損失。市場風險和社會風險對PPP項目最終的盈利能力有很大影響，由于養老項目通常帶有公益性質，所以養老PPP項目迫于社會壓力和政策壓力導致定價較低、盈利性差，因而政府應該采取一定措施在一定程度上分擔市場風險和社會風險。例如，保持養老項目的特許經營權，在一定期限內養老PPP項目周圍不再承建相關的競爭項目。政府也可以以補貼的形式來減少私營機構面臨的市場風險和社會風險。不可抗力風險常常是不可避免或不可控制的，一般只能在事后采取措施降低損失，這一類風險通常由政府和私營企業共同承擔。外部風險分擔框架如表1所示。內部風險分擔框架如表2所示。

不同階段不同主體風險應對建議

針對以上梳理的風險點，借鑒國際經驗做法，分別針對政府和企業提出如下對策和建議。

對政府的建議

（1）外部風險主要由政府承擔。政府部門應加強PPP模式知識的學習，建立完善的決策機制，可聘請專業咨詢機構提供決策支持，做好相關法律法規和決策支持工作，為養老行業創造良好的投融資環境。政府可以借鑒國內外成功案例，完善相關機制和政策。在推進養老服務社會化的進程中，要把養老服務人才的培養工作放在首要地位，培育專業人才為養老服務行業保駕護航。在稅收方面，采取減稅或免稅的優惠政策，采用稅收政策鼓勵社會對養老機構捐助，如社會和企業向養老項目的捐助可以抵稅，并給予一定的社會宣傳，以此鼓勵全社會關愛老齡事業。

（2）內部部分風險需要政府協調。在項目準備階段，為了降低滿意度風險、輿論風險、規模風險以及定位風險，將擬建設的養老項目予以公示，使公眾享有知情權和參與決策的權利。這樣，項目也會更好地滿足社會需求。針對不同的項目，采用合適的PPP模式，如對于已建的養老項目可采用外包類模式，對于新建、改建和擴建的養老項目可采用特許經營類模式。政府應規范招投標流程，嚴格審核企業資質，并保證競爭的充分性。在土地政策方面，政府應加強對養老項目用地的合理規劃，可采取劃撥土地或者低價出售土地使用權的政策，以降低企業的用地成本。對于利潤來源較少的養老項目，政府應建立PPP專項補貼，補給享受養老項目服務的老人，給企業一定的資金支持。為保證企業能夠順利籌集資金，政府可以建立專項基金，用于企業向銀行等金融機構融資時的貸款擔保和利息補貼。

表1 外部風險分擔框架

表2 內部風險分擔框架

（3）做好項目信息披露工作。政府在項目建設以及運營過程中應和企業達成共識，做好項目信息披露工作，保證項目信息對雙方的公開透明?？稍O立專門的績效監控系統，政府應定期或不定期進行監督檢查，對于發現的違反合同規定的問題，應及時督促企業改正，也可防止企業追求短期利潤對移交后項目的運維產生影響。另外，政府應做好移交相關準備工作，如果養老項目由政府部門負責后期運維，應組織相關人員學習和考察，保證移交后項目能夠正常運行。如果是企業負責后期運維，則應考慮相關風險，做好準備工作。

（4）建立PPP養老項目信息匯總平臺。PPP模式應用于養老項目還屬于初步探索階段，沒有完善的政策支持和國內成功案例的指導。如果建立一個養老PPP項目信息匯總平臺，將擬建設、正在建設及正在運營的養老PPP信息匯總在該平臺上，形成指導性的信息平臺，將對新項目或者正在實施的項目有很大的指導意義，對政府的政策協調和把控也有重要的參考意義。

對企業的建議

（1）協助政府降低外部風險。企業作為項目執行方，相比政府更能了解行業情況和老年人痛點，因此應及時向政府溝通遇到的問題。養老項目有其特殊性，政府和企業及時的信息溝通，便于政府及時調整政策方向，保證養老行業健康、快速發展。

對于一些實際運作過程中無法控制的金融風險、不可抗力風險等，可根據具體情況協商，采用政府補助、民政募捐、志愿服務等形式幫助企業度過難關，總的目標就是保證項目能正常運維，給當地老人帶來福利。

（2）嚴格把控流程，降低項目風險。企業在項目準備階段，應做好充足的投標準備，降低獲準風險，在選址、規模、定位、設計方面，應進行充分的需求調研，符合民眾需求，同時和政府達成共識，防止后期較大的需求變更給企業帶來的影響。

在項目建設階段，應保證施工安全，對質量、進度、成本進行嚴格控制，選擇第三方合作伙伴時要對其資質進行嚴格審核，盡可能降低風險。

養老服務業雖然進入門檻較高，但作為社會重要的公共事業，競爭不可避免。因此，在項目運營階段，企業應抱有競爭意識，提高核心競爭力。價格風險是項目運營過程中所不可避免的風險，因此簽訂合同時就應該要求政府運行項目可根據市場波動情況以及消費者的支付意愿有一定的價格波動，對于超出波動范圍之外的意外情況，應要求政府給予一定的補貼。企業在招聘服務人員時應對其資質進行審核，盡可能選擇有經驗的服務人員，完善培訓體制，保證人員上崗前具備相應能力。

本文為以下基金項目研究成果：中國人民大學科學研究基金（中央高?；究蒲袠I務費專項資金資助）項目（10XNJ065）、國家自然科學基金資助項目（71273265）、國家社科基金重大項目（13&ZDZ184）、北京市社會科學基金項目（14SHB018）。