PPP項目如何不再落地難

秦偉彬，重慶市大渡口區建委副主任。

鐘韻，重慶大學建設管理與房地產學院講師。

杜磊，重慶大學建設管理與房地產學院博士生。

通過良好的頂層設計、有效的產業整合、積極的項目督導，PPP在我國將變得越來越成熟并貢獻出更大的力量。

2016年5月，國務院發出通知，要求對促進民間投資政策落實情況開展專項督查，同時派出9個督查組赴18省（市、自治區）進行實地督查。作為本次督查的重點之一，PPP（Public-Private Partnership）國家專項督查也正式開啟，主要針對PPP推進過程中政策不完善、機制不健全、承諾不兌現等問題。

一時間，PPP落地難的問題引起了社會各界更加廣泛的關注。從PPP落地難的現象，分析其背后的原因，研究應對措施，對PPP在我國的發展有著重要的意義。

現狀棘手

自2013年以來，我國開始在公共事業領域大力推進PPP工作，國家發改委與財政部先后建立了PPP項目庫，其中發改委于2015年首批入庫項目超過1000個，總投資約2萬億元。截至2015年年底，全國各地推出的PPP項目近2000個，投資額已經超過了3萬億元，無論從項目數量還是從投資額來看，都非常大。但一直以來，PPP項目簽約率卻并不高，不少簽約項目在實施過程中也遇到了各種問題，落地難成為我國PPP推進過程中的一個棘手問題，具體表現在以下幾個方面。

發布的項目無人問津

從目前各地發布的PPP項目類別來看，所涵蓋的行業包括水利設施、交通設施、市政設施、公共服務、生態環境等多個行業。從實施主體來看，包括了省（自治區、直轄市）、市、縣（區）各級政府。從項目區域來看，涵蓋了從東部發達地區到西部欠發達地區的廣大區域。而簽約項目多集中在省、市級財政支付能力強、收益固定的基建類項目，大量的需要通過經營的項目，具有風險性，由縣級政府發布的項目常常面臨無人問津、招商困難的局面。

國企簽約遠多于民營資本

在PPP項目合作過程中，國企、央企的參與度普遍高過民營企業；在已經簽約的項目中，也以國企、央企為主，民營資本成功實施PPP的項目數量有限。相較于民營企業的數量與活力而言，國有企業所能消化的PPP數量始終是有限的。

簽約項目難以執行

目前所簽約項目中，相當數量的項目由于各種原因“擱淺”。這其中有操作不規范、簽約草率的項目，有機制建設沒跟上、審批闖關困難的項目，也有因信用風險、合作單方或雙方無法履約的項目。

項目論證不夠充分

在全國推進PPP工作的大背景下，部分地方政府或部門為了盡快推進PPP工作，將一些未進行充分論證與準備的項目推向市場，這些項目實施條件并不具備，質量堪憂，往往難以吸引到社會資本前來合作。這樣的項目即使能夠與社會資本達成合作，也會在后期出現各種問題，導致合作無法持續下去。

刨根問底

PPP落地難的原因較為復雜，不少專家學者從不同的角度進行了闡述，提出了很多寶貴的意見。在此基礎上，進一步對PPP落地難的原因進行系統性分析，是化解落地難問題的關鍵。

宏觀層面原因：短時間大量項目對市場造成了沖擊

2014年以來，全國各地推出了大量的PPP項目，無論是項目數量還是投資額，都超過市場預期。大量的項目由原有的政府投資或BT轉為PPP，在市場發育程度不高的情況下，短時間消化這樣數量的PPP項目確實有難度。特別是供需雙方并非成熟的市場交易主體，而是政府與社會資本，政府需要一段時間去適應市場的運行規則，社會資本也要轉變原有的政企合作思想，變原有的簡單采購關系為伙伴合作關系。在這個過程中，頂層設計難以一步到位，需要逐步完善。英國從私有化改革到PPP的過程，歷經撒切爾、梅杰、布萊爾三屆政府約20年的時間，才建立起了比較健全的制度。即便有國外的經驗與國內的實踐，我國也難以在短時間內實現PPP市場的高度發育。從這個角度去看待落地難，也就不足為奇。

中觀層面原因：PPP產業鏈尚未形成

PPP被簡單地宣傳為政府與社會資本合作的雙主體行為，但實際上PPP涉及眾多利益相關方，包含項目所在地政府、工程商、運營商、金融機構、咨詢機構、行業主管部門、社會公眾等，交易結構復雜，任何一個環節銜接出現問題都會導致項目難以實施。現階段PPP從政府決策、專業咨詢到簽約合作，各方都是摸著石頭過河，很多項目在推進過程中沒有形成有效的專業銜接。目前PPP產業鏈處于發展的初級階段，涉及各種不同行業的PPP項目，規范化操作難以實現，法規制度上存在盲區，金融支持力度不夠，從而造成了PPP項目中各種脫節。缺乏相關法律法規，合作方利益無法保障，項目就無人敢簽；咨詢機構不專業，項目設計不合理，項目后期就難以實施；準入標準不合適，項目就找不到合適的合作方；金融支持不夠，企業融資成本太高，項目運營就無法持續。反觀運行較好的PPP項目，各方均能在重要環節上形成良好的配合與銜接，均表現出了較為完整的產業鏈形態。

微觀層面原因：PPP項目操作存在問題

在具體PPP項目的實施過程中，政府與社會資本對PPP的認識上往往存在較大差異，在各自利益主張下，難以形成均衡，即使短期內妥協，在長期的合作期中也會出現偏差。對于長期的合作，合作各方對項目各個階段都存在著顧慮，這就給項目的真正落地帶來了困難。我們不應簡單將合作的失敗歸結為缺乏契約精神，因為未考慮項目各方利益均衡的契約，始終還是難以體現契約精神。

在項目的識別階段，缺乏對項目的科學論證與充分準備，只考慮是否該上項目，而未考慮是否應該采用PPP模式。這其中大量的項目為基建項目，缺乏經營性，項目財務生存能力差，回報多來自政府補貼，對政府的信用和支付能力都是極大的考驗。財政能力不足、違約風險大的地方政府發出的項目，企業看不到贏利機會，自然就不會問津。

在項目的準備階段，缺乏創新的商業模式設計，項目回報方式十分有限，企業贏利點少。在進行項目結構設計時，政府方或者害怕承擔政治風險，不敢進行商業模式的創新，或者因為所選模式太過激進，造成操作的不規范，導致項目無法通過審批；企業方主張的商業模式往往贏利性有余，而公益性不足，政府難以采納，這些原因都導致了PPP項目缺乏吸引力。另外，PPP項目中需要政府出資的項目需要通過財政可承受能力評價，而10%的財政支付限額很快就會被用盡，這會使得后續項目無法通過該評價，從而無法繼續推進。

在項目的采購階段，不合適的準入限制影響了民企的參與度。目前的PPP項目中以大型基建項目為主，投資大，回收期長，相較于國企的低融資成本，民營企業缺乏競爭力。而少量可經營的項目，多數涉及當地的國計民生，民企的履約能力始終是地方政府擔心的地方。早期的PPP項目中，因企業違約，政府被迫回購的項目并不鮮見，最終政府被迫承受了政治與經濟上的雙重損失。這些原因，都導致了政府在進行采購的過程中主觀上偏向于國企或上市企業，而設立準入條件影響一般民企的參與。

在項目的執行階段，政府的越位與履約也影響著雙方合作的持續。PPP項目是以公益性為出發點的項目，這決定了項目不能單純從贏利角度出發，政府對項目有較大的控制權，在建設過程中，因為政府需要對項目進行擴建、改建的例子也不鮮見，變更過后并未在合同中對后期影響做出說明，常常導致社會資本利益受損。而在項目運營期，財務生存能力不足的項目更是直接依賴于政府的補貼或購買，政府一旦違約，減少、推遲或停止對項目進行補貼，企業就難以贏利，企業無法承受虧損，合作也難以持續。

在項目移交階段前，政府的缺位也可能導致合作的提前結束。PPP項目面臨著較長的合作期，要歷經幾屆政府，“新官不認舊賬”始終是企業擔心的問題。雖然我國剛剛通過了新預算法，將PPP項目支出納入了預算體系，在法律上給予企業一定的保障，但對企業而言，仍然存在著執行上的顧慮。另外，政府對項目的支持力度夠不夠，也會影響企業繼續參與PPP項目的信心。這些情況都會導致企業放棄項目而提前終止合作。

建言獻策

落地難是我國PPP發展過程中的一個階段性問題，要想從根本上解決，需要努力培育成熟的市場，持續進行制度建設，并及時應對發現的問題，近期國務院要求開展的PPP專項督查工作就是很好的證明。化解PPP落地難，促進PPP產業的健康發展，需要從宏觀、中觀、微觀不同層面共同發力，有鑒于此，提出以下建議。

宏觀層面應注重頂層設計，加強制度法規建設

2013年以來，從國務院到各部委，再到各地政府密集出臺了很多政策文件，對PPP有著很強的指導作用。但不同部門文件存在沖突，關鍵性指引與說明不足，導致PPP在操作過程中出現較多問題。如物有所值評價中的定量評價問題，直接關系到PPP項目的識別與遴選。立法的滯后也影響了PPP的發展，PPP項目中企業相對于政府的地位更為弱勢，立法的缺失讓社會資本不敢輕易進入PPP領域。因此需要重視PPP的頂層設計，對現有的政策體系進行梳理與修訂，讓政策間形成良好的協同關系，同時加強立法，讓政策法規一起發揮作用，政策來引導，法規來保障，一起推動PPP市場的健康發展。

中觀層面應加強各個部門之間的協作，整合好各個部門的資源

推行PPP是一項長期的工作，不是短期行為，因此需要引導產業的健康發展。現階段PPP的實施模式不夠靈活，參與企業參差不齊，企業融資成本過高。未來應在合作方式上進行創新，做好各個部門間的配合與協調工作，讓專業的人去做專業的事，提高生產效率；在教育培訓上加大力度，增加參與PPP各方的專業化水平，減少不規范的操作，降低項目風險；在金融支持上加大力度，積極發展PPP金融，讓PPP可選擇和使用的金融工具也更多，降低企業從事PPP的融資成本。最終要延長產業鏈，讓更多的行業和企業參與到PPP當中來。

微觀層面應加強對項目的管控，注重項目的生存能力

我國PPP項目推進中面臨的一個突出難點在于如何構建足以涵蓋投資和運營成本及合理利潤的“有效”現金流。PPP項目能不能落地的最終問題，是項目有沒有收益。沒有項目收益的資產，稱不上是優良資產，社會資本自然不愿意投資經營，依靠政府補貼的模式對社會資本而言始終存在著風險。而其中，項目遴選就起到了非常重要的作用，項目能不能用PPP，從項目的收益情況可以有大體的判斷。做到項目論證充分，實施方案設計科學合理，符合市場規律，合作前各利益相關方相互不亂做承諾，不碰觸政策紅線，合作中能做到兼顧各方利益，消除各方顧慮，同時做好相應的激勵與監管機制設計，減少項目的道德風險。企業有合理的利潤空間，政府減少了支付壓力，公共物品的供給提高了，公共服務的質量變好了，社會公眾能夠從PPP中享受到改革帶來的紅利，最終實現多方共贏。

結語

PPP是我國公共服務領域的一項重大改革，是深化體制改革的有機組成部分，對我國財稅體制、政府決策、公共建設、市場引導等方面都有著深遠的影響，應該充分認識到PPP在我國未來建設發展過程中的重要作用。從世界各國的PPP推進過程來看，其發展與完善都經歷了一個漫長的過程，盡管有他國經驗，但對我國來說，PPP仍然是舶來品，要使其在我國生根、發芽并茁壯成長需要給政府一點時間，給市場一點時間，給改革一點時間。要正確看待PPP在我國發展過程中的困難，困難總是暫時的，要對PPP有信心，對改革有信心。我們有充分的理由相信，通過良好的頂層設計、有效的產業整合、積極的項目督導，各部門協作，從遠期、中期、近期多個層次發力，PPP在我國將變得越來越成熟并貢獻出更大的力量。