公民參與公共服務績效評估的現狀與法治路徑
——基于天津市基本公共衛生服務項目的實證研究

劉曉星　高　璐　何　偉

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公民參與公共服務績效評估的現狀與法治路徑
——基于天津市基本公共衛生服務項目的實證研究

劉曉星1高璐2何偉1

【摘要】隨著政府公共服務職能的增強，對于公共服務的績效評估越來越受到重視。西方的成功經驗證明，公民參與是客觀評價公共服務績效的重要手段。通過對天津市基本公共衛生服務項目績效評估的實證分析可見，公民參與并沒有在評估中獲得應有的重視。在公共服務績效評估中，公民參與仍然處于有限參與的初級階段。公民參與的滯后原因主要源于政府職能、權力來源和法律制度缺失等。在依法治國的背景下，通過法治建設提升公民參與公共服務績效評估的水平，應該是最為可行的實現路徑。因此，要在中央和地方層面的法治建設中，對公民參與公共服務績效評估應做出實體法和程序法的具體規定。

【關鍵詞】公民參與；公共服務；績效評估

作者單位：1 300070 天津醫科大學口腔醫院

2 300070天津市口腔醫院

1　問題的提出

我國政府績效評價始于20世紀80年代。以目標責任制為代表的一系列制度的推行，可視為我國政府以行政效率為中心的政府績效評價的開始。20世紀90年代，隨著新公共管理運動的影響從發達國家向發展中國家擴散，中國政府開始了一輪以服務質量為核心的政府績效評價浪潮。

在新時期，隨著法治的逐步完善和行政管理活動的不斷規范，績效評估表現出新的特點。首先，績效評估從以評價政府部門和個人績效為主，轉向以特定政府項目或行為的評價為主。其次，績效評估的主要內容從評價政府和個人的主觀積極性，轉向評價政府行為的客觀效果。

在新的歷史時期，公共服務正在成為政府績效評估的重點領域。了解我國公民參與公共服務績效評估的現狀，并在依法治國的背景下探索促進公民參與的法治化路徑等問題具有一定的理論和現實價值。

2　公民參與政府績效評估的研究回顧

公民參與理論的先驅安斯坦（Amstein）認為，“公民參與是一種公民權力的運用，是一種權力的再分配，使目前在政治、經濟等活動中無法掌握權力的民眾，其意見在未來有計劃地被列入考慮”［1］。公民參與政府績效評估的研究源于西方社會對于新公共管理運動不足的反思。在新公共管理主義精神的倡導下，政府將績效評估的視野集中于對行政效率的追求。然而有西方學者發現，不斷提升的政府績效水平不會必然帶來公民對政府滿意度的提升，以及政府信用的增加［2］。政府績效的獲得不僅取決于縱向上的組織、控制和科學管理，在復雜環境中，政府績效實際上更取決于橫向上與其他利益相關者，諸如公民、私營企業和非營利組織的合作［3］。相反，在對該問題的研究中，也有部分學者對公民參與政府績效評估提出了質疑的聲音?？祈f特（Kweit）等人認為公民參與政府績效評估，雖然可以讓公民的切身利益訴求和相關要求獲得滿足，但依舊存在諸多問題，一是不同公民之間的利益不同，相應的沖突也增大，這無疑增加了各利益群體間的利益摩擦；二是參與過程中人數多，人員素質參差不齊，成本和效率呈負相關，使最終較難達成共識；三是不同利益群體為了維護自身利益而展開的資源爭奪，導致利益群體間的分化，易導致原本的利益沖突尚未解決，又徒增新的沖突，并可能隨時惡化［4］。然而，這種質疑沒能阻擋公民參與政府績效評估的研究腳步。隨著對于政府績效研究的不斷深化，越來越多的人認識到，公民參與對于提升政府項目的質量和政府機構的回應性具有至關重要的作用，可以增加政府的合法性和信任［5］。但是在對中國績效評估的研究中發現，公民真正能夠參與到政府績效評估中是非常不容易的事情。包國憲教授在研究地方政府績效時發現，公眾參與地方政府績效評價的政策、制度空間有限，形式化執行傾向明顯；公眾參與地方政府績效評價的具體手段和途徑的缺失導致社會公眾的參與有名無實［6］。周志忍教授根據公民參與政府績效評估的程度差異，將績效評估中的公民參與劃分為五個層次，即公民無參與、無效參與、有限參與、高度參與、主導型參與。通過梳理我國公民參與政府績效評估的歷程，周志忍教授認為，從公民參與的角度講，我國績效評估經歷了兩個階段。第一階段從20世紀80年代中期～90年代初期，我國政府績效評估的主要特征是“內向性”“單向性”和“控制取向”，屬于公民無參與層次。第二階段是進入21世紀后，我國政府績效評估進入公民有限參與階段［7］。在公民有限參與階段中，公民參與政府績效評估的主要途徑是參與滿意度測評。但是，中國地方政府十多年的實踐表明，公民滿意度測評同樣為博弈行為所困擾，存在數據失真和弄虛作假現象，有的還比較嚴重［8］。由于中國與西方社會的政治環境不同，公民滿意度測評容易被外力所控制。此外，受歷史和現實的諸多因素影響，當前我國公民參與政府績效評估活動在觀念、意識、實踐以及制度上都存在著滯后性，而有效的政府績效評估有賴于公民自下而上的力量和政府自上而下的推動［9］。

通過以上回顧可見，以往的研究中，對于公民參與政府績效評估的內容未加區別。一般認為政府擁有三項基本職能，即政治統治、社會管理和公共服務。由于三者的開放程度不同，公民在此三項政府職能行為中的參與程度應該是逐漸遞增的。

3　天津市基本公共衛生服務績效評估的結構式描述

為了深入研究政府公共服務績效評估中公民參與的現狀與問題，本文將2015年天津市基本公共衛生服務項目績效評估作為典型案例進行分析，并對直接參與項目實施及評估的政府官員、基層醫療機構工作人員開展深度訪談。本文將按照波伊斯特的一般項目工作邏輯模型，從項目背景、組織者、評議主體、評議對象、評議方法與程序、評議結果及運用等方面對案例進行描述。

3.1天津市基本公共衛生服務績效評估的背景

表1　2015年度天津市基本公共衛生服務項目績效考核指標體系簡表

20世紀90年代初，天津市即著手建設以發展社區衛生服務為基礎的基本公共衛生服務體系。在加強社區衛生服務網絡建設的同時，針對公共衛生的工作重點，于2006年底提出“由政府出資定項，社區衛生機構提供服務，實行項目管理，建立科學考核機制，專項賬戶統一核撥，城鄉居民免費享有”的工作思路。同年，天津市政府確定了18項基本衛生服務，城市和農村居民分別從2007年和2008年起在社區免費享受這些基本衛生服務。原天津市衛生局、財政局共同制定了一系列管理辦法，對社區公共衛生項目的資金籌集和分配、經費核定和績效考評進行了規范［10］。2009年，國家基本公共衛生服務項目實施后，天津市將本地基本公共衛生服務項目納入國家項目之中。根據本地情況，將國家規定的11項基本公共衛生服務項目擴展為18項。為落實基本公共衛生服務項目，天津市制定了《天津市基本公共衛生服務項目實施方案》《天津市基本公共衛生項目服務內容和執行標準》《天津市社區基本公共衛生服務工作指南》《天津市基本公共衛生服務項目經費核定暫行辦法》《天津市基本公共衛生服務項目考核暫行辦法》等規范性文件。

3.2天津市基本公共衛生服務績效評估的組織者及評估對象

3.2.1組織者天津市基本公共衛生服務項目實施期間，天津市衛計委、天津市財政局、天津市民政局和天津市殘疾人聯合會四部門每年會對項目實施情況開展績效考核工作?？冃Э己斯ぷ饔商旖蚴行l計委基層衛生處組織實施。

3.2.2評估對象依據考核層級，績效考核的對象包括各區縣政府有關職能部門、專業公共衛生機構、承擔基本公共衛生服務項目的城市社區衛生服務中心（站）、農村鄉鎮衛生院、村衛生室以及其他有關機構。

3.3天津市基本公共衛生服務績效評估的方式

天津市基本公共衛生服務項目績效考核主要采取聽取匯報、查閱資料、現場考核、問卷調查、電話訪談、入戶訪談等多種方式進行。根據三級考核的原則，具體分為以下三種考核方式。

3.3.1機構內部考核 承擔項目任務的基層醫療衛生機構以及有關機構，圍繞項目實施和年度任務要求，將項目考核納入本機構的工作人員績效考核，定期開展項目內部考核。考核內容要求，各機構要健全內部績效考核制度，明確責任部門和人員，注重實施過程的質量控制和持續改進，將日常項目質控結果納入考核內容。

3.3.2區縣考核 區縣有關部門組織每年年中和年底兩次，對轄區內承擔項目任務的全部機構，圍繞組織管理、項目執行數量、質量和服務效果，開展全面績效考核工作?？己藘热菀?，各區縣要建立以區縣專家質控組為骨干的穩定的績效考核隊伍，有效發揮區縣專業機構和社管中心作用，注意各專業條口項目考核的協同一致性，注重項目執行進度、質量和實施效果的考核。

3.3.3市級考核 天津市有關部門組織考核，主要采取隨機抽樣的方式，對各區縣項目實施情況進行綜合性復核。同時在抽取的機構中選取部分指標，進行現場核查，將核查結果與區縣對該機構的考核結果進行情況復核，以考核區縣的績效考核工作質量。

3.4天津市基本公共衛生服務績效評估的內容

天津市基本公共衛生服務績效考核內容包括三個部分，即基本公共衛生服務的項目管理考核、項目執行考核和項目效果評價，分別占考核比重的40%、50%和10%（見表1）。

3.5天津市基本公共衛生服務績效評估結果的應用

天津市衛計委決定，基層醫療衛生機構要將項目考核結果納入本單位工作人員的綜合考核，與績效工資掛鉤，并作為工作人員的聘用、解聘和調整崗位的依據。區縣衛生行政部門要將績效考核結果作為優秀基層醫療機構遴選和機構負責人聘任的重要依據。區縣有關部門在審核下一年度本區縣項目資金支出計劃時，依據上一年度本區縣項目績效考核結果，可對有關機構的項目支出計劃金額做出適當調整，經市財政部門審核同意并撥付。

3.6深度訪談結果

為了掌握天津市基本公共衛生服務實施及績效評估的一手資料，本研究對相關政府工作人員和基層醫療機構工作人員進行了深入訪談。經過訪談，從公民參與的角度發現在天津市基本公共衛生服務項目績效考核中存在以下現象。

（1）衛生行政部門在績效評估中處于主導地位，公民參與程度有限。在項目實施及績效評估過程中，各級衛生行政部門表現出極強的主導性。

（2）績效評估中博弈行為依然存在。所謂博弈是西方學者描述績效評估中弄虛作假行為的專用詞匯。在基本公共衛生服務項目績效評估中，資料造假、向基層醫務人員發放標準答案、提前選定電話受訪對象等現象依然存在。

（3）績效評估內涵目標的偏離。在制定績效評估指標時，衛生行政機關多將較容易完成的指標納入或擴充至績效評估內容之中，以提高自身政績水平，并作為獲取財政支持的依據。對于難度較大、矛盾較深的問題則避而不談?，F實中，基本公共衛生服務項目正在成為衛生行政部門彰顯政績的主要方式，而績效目標已不再是評估工作的唯一核心。

4　公民參與的現狀

通過系統分析天津市基本公共衛生服務績效評估案例，我們可以就公民參與公共服務項目績效評估的現狀得出以下兩個結論。

（1）在我國的公共服務績效評估中，公民參與仍處于有限參與層次的初級階段。

（2）公民參與對公共服務績效評估結果的影響有限，且有效性較低。

5　提升公民參與的法治路徑

政府績效評估中公民參與的缺失已經引起各界的廣泛重視。對于如何提高公民參與程度，許多學者都提出了自己的觀點。在諸多的觀點中，加強法治化建設成為推進公民參與政府績效評估的共識。在地方政府權力來源無法改變的情況下，法律是保證公民有效參與政府公共服務績效評估的最佳方法。至今，我國尚未頒行規范政府績效管理和評估行為的專門性法律、法規。現階段涉及績效評估的規范性文件主要以部門規章為主，不具有法律效力，內容上也沒有公民參與的相關規定。由此可見，法律制度的缺失是制約公民參與政府公共服務績效評估的最直接原因。在依法治國的大背景下，通過法治途徑，以設立強制性規范的方式促進公民參與才是最為有效的途徑。針對此問題，國家應建立相關法律，從實體和程序兩個方面保證公民參與公共服務績效評估的實現。

5.1實體法方面

在國家層面應制定專門的政府績效管理法律規范，其中要明確公民參與政府績效評估的權利。在國務院層面，依據上位法的規定，制定專門的政府績效評估管理法規，對公民參與政府公共服務績效評估的權利予以細化。在地方層面，人大和政府通過制定地方性法規和規章，保障公民參與政府公共服務績效評估的權利。在省及以下政府法治建設中，要制定明確的鼓勵公民參與公共服務績效評估的規范性文件，宣傳公民參與的重要性，應設置公民參與評估能力培訓制度，以求公民具備參與評估的知識和能力。另一方面，全國人大要加強政府信息公開方面的立法工作，解決《政府信息公開條例》法律層級過低的問題。只有讓公民擁有了真正的知情權，公民才有參與政府公共服務績效評估的內在動力。

5.2程序法方面

只有具體、可行的法律程序作為保障，才能將法典中應然的公民參與權轉變成現實中的實然權利。因此，在法治建設中，應對公民參與政府績效評估的權利行使程序做出法律規定。

參考文獻

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［9］包國憲，焦靜茹.政府績效評估中公民參與的動力機制研究［J］.開發研究，2013，29（1）：127-130.

［10］郭巖，秦娟，黃金虎，等.天津市社區基本公共衛生服務包的實施效果與展望［J］.醫學與社會，2009，22（7）：4-5.

Status Quo and Rule of Law on Citizen Participation in Performance Evaluation of Public Service—Based on Positive Research on Basic Public Health Services in Tianjin

LIU Xiaoxing1GAO Lu2HE Wei11 Stomatological Hospital of Tianjin Medical University，Tianjin 300070，China，2 Tianjin Stomatological Hospital， Tianjin 300070，China

【Abstract】

With the increasing functions of government public service， more and more attention is focused on the performance evaluation of public service.We can see from the successful experience of western countries that citizen participation plays an important role in evaluating the performance of public service objectively.From analysis of the positive research on the performance evaluation of basic public health services in Tianjin，we can see that not sufficient attention was focused on citizen participation during the performance evaluation.At present，our citizens are still at the primary stage of taking limited participation in the performance evaluation of public service.Lagging behind in citizen participation is mainly caused by the deficiency of government functions，powers，laws and regulations.In the context of “rule by law”，to promote citizen participation in public service through rule of law is supposed to be the most feasible way.Therefore，specific provisions of substantial law and procedural law should be established in terms of the citizen participation in performance evaluation of public services，both on the central level and on the local level.

【Key words】Citizen participation，Public service，Performance evaluation

doi：10.3969/j.issn.1674-9316.2016.04.013

【中圖分類號】D63

【文獻標識碼】A

【文章編號】1674-9316（2016）04-0019-04