新型城鎮化背景下農民工市民化成本測算及其分擔機制構建
——以西安市為例

劉美月，李開宇，唐倩倩，李 彥，王 壘

(西安外國語大學 經濟金融學院，陜西 西安 710061)

新型城鎮化背景下農民工市民化成本測算及其分擔機制構建
——以西安市為例

劉美月，李開宇*，唐倩倩，李 彥，王 壘

(西安外國語大學 經濟金融學院，陜西 西安 710061)

以西安市為例，分析了西安市新型城鎮化發展現狀，建立了西安市農民工市民化成本測算指標，提出了構建合理成本分擔機制的觀點和建議，以期對西部地區、全國有序推行以農民工市民化推動新型城鎮化發展提供參考。

農民工市民化；新型城鎮化；成本測算；分擔機制；西安

0 引言

城鎮化是衡量一個國家或地區現代化程度的重要標志，其本質是實現人口由農村向城鎮轉移。2013年末，我國城鎮常住人口比重達53.7%，較1978年的17.9%提升了2倍。從數字上看，我國的城鎮化率已超過50%，達到世界平均水平，但是從城鎮戶籍(非農業戶籍)人口統計可知，我國城鎮戶籍(非農業戶籍)人口所占比重僅為35.7%，也就是說，有18%的在城鎮居住的農民工群體未獲得市民的身份，介于農村與城市之間的“游離”狀態。因此，我國的城鎮化其實是一種半城鎮化。

為改變我國當前“淺層城鎮化”現狀所帶來的日益凸顯的矛盾和問題，黨的十八大報告指出“堅持走中國特色的新型城鎮化道路”，將城鎮化作為國家經濟建設的重點內容之一。2014年，國家出臺的《新型城鎮化規劃(2014～2020年)》明確強調“新型城鎮化”就是“以人為核心”的城鎮化，而“以人為核心”重點在推進農民工市民化發展。解決農民工市民化，實質是使農民在城市享有公共服務均等化的待遇。

陜西省城鎮化發展速度不斷加快，主要是省會城市西安城鎮化的推動。2013年西安市常住人口城鎮化率為72.05%，但戶籍人口城鎮化率僅為50.79%，兩者差值達21.26個百分點。因此，西安在推進“以人為本”新型城鎮化發展——農民工市民化方面存在困境。筆者通過測算西安農民工市民化成本以及提出成本分攤的對策，對有效實現西安市、全省和西部地區以農民工市民化推動新型城鎮化發展具有很大的現實參考意義。

1 農民工市民化成本內涵與研究進展

1.1 農民工市民化成本內涵

所謂農民工市民化，是指借助于工業化和城市化的推動，使農民工在身份、地位、社會權利以及生產、生活方式、價值觀念等全方位向城市市民轉化并順利融入城市社會的過程。實現市民化，不僅需要對制度進行創新和改革，更需要加大在公共服務、社會保障、公共福利等方面的供應,也必然形成對資金的需求。因此，可以將農民工市民化成本界定為實現農民工在城鎮定居、享有與城鎮居民同等的權利、公共服務，轉變價值觀念、生活方式等各方面所需的經濟投入，即農民工從農村到最終融入城市生活過程中所必須投入的最低資金量。

1.2 農民工市民化成本研究進展

目前，農民工市民化成本研究逐漸成為我國學術界對農民工市民化研究細分的一個熱點和焦點，研究成果較多且層次較為深入。筆者總結發現，主要集中于農民工市民化成本的構成、農民工市民化成本的測算、農民工市民化成本分攤等相關方面研究。

1.2.1 農民工市民化成本構成 學術界對農民工市民化成本構成的研究，普遍從成本承擔主體的角度出發，大致分為個人成本和公共成本，根據各自研究側重點的差異，再對個人成本和公共成本加以細分。如杜宇認為，農民工進入城市，其個人生活成本應包括衣、食、住、行的私人成本、教育投入、住房投入和社會保障投入四大方面，而政府提供的公共服務成本應涵蓋城市基礎設施、社會保障體制以及公共管理支出3個方面。張國勝從社會公共成本角度研究，認為農民工市民化社會成本具體包括需要解決農民工的社會保障、城鎮住房、公共教育、醫療衛生、基礎設施等基本公共服務需求的最低資金保障。單菁菁則將公共成本細分為政府成本和企業成本，企業成本主要指農民工所在企業分擔的社會福利成本和培訓成本。

1.2.2 農民工市民化成本的測算 農民工市民化成本測算的探索結果是農民工市民化成本研究的核心，也是各方關注的重點。主要測算方法是模型公式法，即構建成本模型或計算公式，確定代表性指標，然后引入相應數據進行計算。但由于測算的目的、思路、指標選取等方面的差異，測算結果呈現多樣化。

國務院發展研究中心課題組對重慶、鄭州、武漢和嘉興進行了調研測算，以義務教育、居民合作醫療保險、基本養老保險、民政部門的其他社會保障、城市管理費用和住房6個項目，分別計算出這4個城市的總成本。按照2010年的不變價格計算，4個城市農民工市民化的人均政府支出公共成本差別不大，在7.7萬～8.5萬元之間。

閆海龍從新疆實際出發，選擇其認為成本構成中最重要且普遍認同的6個指標：城市基礎建設成本、社會保障成本、隨遷子女教育成本、個人住房成本、城市生活成本以及機會成本進行分析，結果表明，2008～2012年新疆農民市民化的成本為93202.63～170800.96元/人，年均增幅達12.8%。

單菁菁采用分類加總法，將農民工市民化總成本分為公共成本和個人成本。公共成本包括：城鎮建設維護成本、公共服務管理成本、社會保障成本、隨遷子女義務教育成本和保障性住房成本；個人成本包括：生活成本、住房成本和自我保障成本。分析發現：我國東、中、西部城鎮農民工市民化的人均公共成本分別為17.2萬、10.2萬和10.4萬，全國平均為12.9萬；人均個人成本分別為12.6萬+2.0萬/年、8.4萬+1.5萬/年和9.1萬+1.6萬/年。

1.2.3 農民工市民化成本分攤 學者們大都秉承“以人為本、公平效率”的基本原則，建立了合理的分擔機制，基本形成以政府、企業和農民工自身共同承擔的成本分攤網絡，但對于具體指標下成本的分攤及各指標成本分攤比例大小的研究有所區別。高拓認為政府應發揮主導作用，中央政府和地方政府各負其責，農民工、企業和社會三方為輔的多元化成本分擔主體，同時建立綜合協調機制、動態互補機制和監督考核機制，促進農民工市民化成本分擔機制有效運行。劉政永等提出“三位一體”的河北省農業轉移人口市民化社會成本分擔機制。胡浪多分析認為確立成本分攤機制是有效推進市民化進程的重要保障。在農民工市民化成本中，一部分成本是由4個主體(中央政府、地方政府、企業和個人)共同承擔，一部分成本是由某個主體單獨承擔。

2 西安市新型城鎮化發展現狀

2.1 陜西省新型城鎮化進程

根據發達國家城鎮化發展的歷程，隨著經濟發展水平的提高，城鎮化進程呈現：城鎮化緩慢發展階段(城鎮化水平低于30%),即初期階段；城鎮化速度提升階段(城鎮化水平30%～60%之間)，即中期加速階段；高度城鎮化后的增長緩慢甚至停滯階段(城鎮化水平超過60%)階段，即成熟階段。目前，陜西省城鎮常住人口由2005年的1384萬人增加到2013年的1931.15萬人，城鎮化率由2005年的37.24%提高到2013年的51.31%，處于中期加速階段，但是仍然落后于全國城鎮化率平均水平2.42個百分點，且以戶籍登記的城鎮化率僅達到38.01%，比常住人口城鎮化率低近13.3個百分點。因此，陜西省總體城鎮化率依然落后，且“半城市化”現象較為嚴重，實行發展“以人為本”為核心——農民工市民化的新型城鎮化是大勢所趨，發展空間廣闊，潛力巨大。

2.2 西安市新型城鎮化發展現狀

近5年以來，西安城鎮化發展速度持續加快。2009～2013年，按常住人口統計，西安市城鎮人口由581.40萬人增加到618.77萬人，年均增加7.47萬人；城鎮化率由68.93%提高到72.05%，年均增長0.62個百分點(表1)。從全省范圍內看，2009～2013年，西安城鎮化水平居第一位，在省內各地市穩居首位(圖1)；但從全國范圍內看，2013年西安城鎮化率相比于北京、上海、天津的88.02%、86.30%、78.28%仍有差距。按戶籍人口統計，2009～2013年，西安市城鎮化率為47.42%～50.79%，比常住人口城鎮化率平均低約21.29個百分點(表1)。從全省范圍來看，排名首位；但在全國范圍內，還處于劣勢地位。

因此，西安市城鎮化進程，無論是從常住人口統計還是戶籍人口測算，還是從“量”到“質”的發展，都有更優提升的必要。雖然西安市在陜西省范圍內2個口徑下測算的城鎮化率穩居首位，但是與全國范圍內同級別城市相比仍較低，排名中下游，仍然比較靠后。此外，其按常住人口計算的城鎮化率與按戶籍人口計算的城鎮化率差額約21.29%，也沒有擺脫我國目前整體“半城市化”現象的難題。而有效推進農民工市民化，真正實現農民向市民的轉化，是一個相對復雜的過程，涉及政府制度改革、農民工自身轉變，這些都需要大量資金的支持，這些資金也正是市民化的成本。正因如此，推進西安市新型城鎮化發展、城鄉統籌、農民工市民化進程，重點應知悉市民化成本，以此建立有效成本分攤機制，才能籌措相應資金，解決當前問題。

資料來源：陜西省新型城鎮化規劃(2014～2020年)

指標2009年2010年2011年2012年2013年總人口(常住)/萬人843.46847.41854.34855.29858.81城鎮人口/萬人581.40584.71596.79611.62618.77城鎮化率(A)/%68.9369.0069.8571.5172.05總人口(戶籍)/萬人781.64782.73791.83795.98806.93非農業人口/萬人370.66374.64391.31393.04409.82城鎮化率(B)/%47.4247.8649.4249.3850.79差額(A-B)/%21.5121.1420.4322.1321.26

注：數據來源于西安統計局公布的2014年《西安市統計年鑒》整理計算所得。

3 西安市農民工市民化成本測算模型

3.1 成本模型構建

3.1.1 構建思路 結合已有研究和西安的實際情況，根據負擔主體的差異，將農民工市民化成本進行細分，依次測算主體承擔的分成本，再加總得到農民工市民化成本，可用數學公式表達為：

C單總=C公+C個

(1)

其中，C單總表示每個農民工市民化的成本；C公表示為每個農民工市民化的公共成本；C個表示每個農民工市民化的個人成本。

3.1.2 成本模型 總結了學術界對農民工市民化成本指標的研究，把普遍認同的最重要指標——基礎設施建設成本(C1)、社會保障成本(C2)、隨遷子女義務教育成本(C3)、個人生活成本(C4)、個人住房成本(C5)、個人機會成本(C6)，按照公共和農民工個人各自承擔部分劃分(表2)，結合上述測算的總體思路，構建如下的成本測算模型：

C單總=C公+C個

(2)

C公=C1+C2+C3

(3)

C個=C4+C5+C6

(4)

結合上述公式(2)、(3)、(4)可得西安市每個農民工市民化成本為：

C單總=C1+C2+C3+C4+C5+C6

(5)

表2 農民工市民化成本測算

3.2 具體成本測算

3.2.1 公共成本(C公)

3.2.1.1 基礎設施建設成本(C1) 農民工市民化基礎設施建設成本是指農民工轉型為城市居民后，再隨著城鎮人口的增加，在城市的水電、交通、通訊和公共娛樂等基礎設施建設領域投入的資金。根據數據的可得性，認為農民工市民化后享有與城鎮居民同樣的基礎設施的待遇，因此，本文西安市農民工市民化的基礎設施成本用除去住房投資的城鎮年固定資產投資余額表示。公式為：C1=I/P。

表3 西安市農民工市民化基礎設施建設成本

注：資料來源于2012～2014年《西安市統計年鑒》整理所得。

由表3數據可得：

(6)

3.2.1.2 社會保障成本(C2) (1)養老保險成本。由于居民養老保險大體分為城鎮職工基本養老保險(除公務員和事業單位)和城鄉居民社會養老保險，農民工市民化主要是指農民從農村到城市工作成為城鎮職工，即由工作轉化實現，因此，本文養老保險成本的測算，用2011～2013年城鎮職工和農村居民養老保險領取差額的年均值來表示(表4)。

由上文可得，西安市農民工市民化養老保險人均年成本為：C養=20544元。

(2)醫療保險成本。基于工作轉化的考慮，農民工在市民化前，參與農村合作醫療保險，市民化后在城市參與城鎮職工醫療保險，因此，醫保成本為農民工市民化中政府年均對城鎮職工人均醫保支出和農村居民人均醫保支出差額。

由表5可得，西安市農民工市民化醫療保險成本為：C醫=1314元。

表4 西安市農民工市民化養老保險成本

注：資料來源于西安人力資源與社會保障網、西安社保信息網數據。

表5 西安市農民工市民化醫療保險成本

元/年

注：資料來源于西安人力資源與社會保障網、西安社保信息網數據。

(3)最低生活保障(低保)成本。由于城市和農村最低生活保障標準的不同，城鄉間的差額構成了農民工市民化的低保成本。根據西安市最低生活保障標準，以2011～2013年為例，西安市區低保標準每月人均450元，即每年人均5400元；農村低保標準為每月人均225元，即每年人均2700元。因此，農民工市民化的低保成本C低=2700元。

綜上所述，西安農民工市民化社會保障成本為：

C2=C養+C醫+C低=24588元

(7)

3.2.1.3 隨遷子女教育成本(C3) 農民工市民化的隨遷子女義務教育成本是指農民工市民化后，其攜帶的子女接受城市教育的支出。由于涉及數據可得的困難性。本文借鑒閆海龍對新疆農民工市民化隨遷子女教育成本的估算方法——以中國社科院發布的《2013城市藍皮書》最新研究成果中有關西部地區農民(工)隨遷子女在城鎮就學的人均成本，包括新建學校和義務教育的數據計算，即C3=12616.00元/人。該方法較為可行的原因主要在于，西安和新疆同處西部地區，但受資源配置等因素影響，西安教育成本較新疆應相對較高，選此接近平均水平的數據，在最小化為原則的成本測算中相對合理。

3.2.2 個人成本(C個)

3.2.2.1 個人生活成本(C4) 農民工市民化個人生活成本是指其轉型為市民后在城市的基本生活開支，包括日常的衣、食、行等方面的消費，例如電、水、氣、交通、食品等。本文主要通過城鎮居民與農民人均消費支出差額衡量其個人生活成本，即C4=C城-C衣(C農為城鎮居民人均年消費支出；C城為農村居民人均年消費支出)。此外，由于住房在農民工市民化成本中所占比重較大，所以需單獨測算，不包括在此類中(表6)。

表6 西安市農村和城鎮居民消費水平差異

元/(人·年)

注：數據來源于2012～2014年《西安市統計年鑒》。

由此，可以得出西安市農民工市民化的個人生活成本為：

(8)

式(8)中，C4為西安農民工市民化的個人生活成本；C城為城鎮居民人均年消費支出；C農為農村居民人均年消費支出。

3.2.2.2 個人住房成本(C5) 農民工市民化個人住房成本是指農民工轉化為市民后，也就是成為城市居民后的住房資金投入。從“以人為本”的新型城鎮化發展角度以及農民工進城的現實需求來看，本文認為農民工市民化居住成本，也就是資金投入，應接近城市居民的人均居住成本，是接近廉租房和經適房的平均建設成本，不應該是商品房(成本+利潤)的平均價格。

西安市農民工市民化的個人住房成本C5的測算以人均城市住房面積(S)與城市單位住房面積造價(P)的乘積表示：C5=SP。由計算可知，C5=94967.5元(表7)。

表7 西安市人均城市住房成本

注：數據來源于2012～2014年《西安市統計年鑒》和2012～2014年《中國房地產統計年鑒》整理所得。

3.2.2.3 個人機會成本(C6) 農民工市民化的個人機會成本是由于農民工轉型成為市民后放棄農村土地經營權后產生的，農民工原來在農村享有的農業生產和兼業經營帶來的收益。本文個人機會成本(C6)的測算以西安農村家庭人均年純收入(R)為標準(表8)。

表8 西安市農村家庭人均年純收入

元/(人·年)

注：數據來源于2014年《西安市統計年鑒》。

由表8可得西安市農民工市民化的機會成本為：

(9)

式(9)中，C6為西安市農民工市民化的機會成本；R為西安市農村家庭人均年純收入。

3.3 測算結果

根據總成本計算公式，在西安推進新型城鎮化進程中，在有效保障基礎設施建設，與城市居民享有同等公共服務等福利條件下，單個農民工市民化的成本為：

C總=C1+C2+C3+C4+C5+C6=227630.92元

(10)

式(10)中，C1為基礎設施建設成本；C2為社會保障成本；C3為隨遷子女義務教育成本；C4為個人生活成本；C5為個人住房成本；C6為個人機會成本。

4 西安市農民工市民化成本分擔機制的構建

4.1 構建總述

繼續推動西安新型城鎮化發展的核心是“人的城鎮化”，必須解決西安市人口城鎮化轉化過程中出現的突出問題——較高的農民工市民化成本，來切實提升人口轉化效果。因此，如何合理高效分配此成本，成為值得思考的問題。

僅依靠政府、企業甚至農民工自身來承擔，對任何一方都會造成財政資金壓力，無形中削弱了農民工市民化進程的動力。農民工市民化是一個動態復雜的過程，是在城市經濟發展中，需要市場經濟各方主體共同努力才能實現的共同目標。因此，在明確農民工市民化成本構成的基礎上，應該科學合理地劃分好政府、企業、農民工以及社會慈善福利機構的“四維”共同體在該過程中的責任，多元化主體分擔策略，提高各主體承擔成本預算、實際支出以及為使“成本最小”進行制度改革創新等各個環節的公平性與效率性。由此建立的科學性成本分擔機制的總體要求，才能切實有效推進西安市新型城鎮化進程，實現農民工真正的轉型。

4.2 分擔機制的具體構造

4.2.1 西安市農民工市民化成本分擔的“四維”共同體架構 西安市農民工市民化成本的6種主要構成中，住房成本和基礎設施建設成本所占比重分列一、二位，比例依次為41.7%、30.9%，兩項成本支出主要為一次性投入的短期支出，負擔較重；隨遷子女教育、城市生活、社會保障支出、機會成本，屬于長期投入，承擔壓力較小。因此，根據主體責任和資金實力，構建由政府(中央政府和地方政府)承擔基礎設施建設、部分住房成本、隨遷子女教育和社會保障中政府承擔部分；企業承擔社會保障中企業承擔部分及部分住房和生活成本；農民工個人主要承擔個人住房、社會保障中個人承擔部分以及機會成本；社會慈善福利機構主要承擔在整個農民工市民化各環節的法律維權、社會救助等方面有益的補充支持(由于其屬于自主自發性質，本文暫不考慮其成本計算，但是其在成本分擔機制中具有貫穿的地位，因此列出其成本分擔責任)。架構如圖2所示。

4.2.2西安市農民工市民化成本分擔“四維”共同體解析

4.2.2.1 農民工個人 作為農民工市民化的受益對象，農民工有義務分攤一定比例的成本。農民工在轉型成為市民的過程中，需要承擔其在城市的生活保障成本、住房成本以及自己放棄原有農村土地經營性收入的機會成本。其中住房成本對農民工的負擔較重，原因在于，為適應發展新型城鎮化提高人民生活質量的目標過程中，不可能完全要求政府為農民工提供廉租房或單純依靠農民工在城市中租房以供其生活，需要農民工通過自身努力滿足住房需求。

4.2.2.2 政府 包括中央政府和地方(西安市)政府，在農民工市民化成本分擔中應是主要分擔主體。一是由于農民工市民化的成本數額大；二是推進農民工市民化主要為了彌補在基礎設施建設和公共服務方面的城鄉差距，而政府是主要的供給者。因此，中央政府應針對西安市實際情況，增加基礎設施建設、公共服務保障的財政支出比例，減少西安市政府的財政壓力；西安市政府應該主要承擔農民工市民化的公共成本，增加城市基礎設施建設、部分住房成本、隨遷子女教育和社會保障中政府承擔部分的財政支出。

圖2 西安市農民工市民化成本分擔的“四維”共同體架構

4.2.2.3 企業 農民工所在企業在農民工市民化成本分擔中承擔比重不大，但獲得農民工創造的經濟利益，其有責任主動分擔成本，包括社會保障中企業承擔部分及部分住房和生活成本。具體包括：一是保證農民工基本工資不被拖欠或無故克扣；二是為農民工承擔相應社會保障；三是加強農民工技能培訓等。

4.2.2.4 社會慈善福利機構 隨著城市經濟發展和社會文明的整體提高，需要西安市各類社會慈善福利機構發揮積極作用。應參與承擔農民工市民化過程中法律維權、社會救助等方面的成本支出，推動農民工市民化、新型城鎮化的整體進程。

5 結語

通過本文的測算，西安市在新型城鎮化進程中，實現一個農民工轉化為市民化的成本約為22.76萬元，從成本的具體金額看，基礎設施建設、住房成本以及社會保障成本是市民化成本的重點支出，是成本分擔的難點和重點。因此，應根據成本支出金額、成本支出主體性質的不同，建立以政府、企業、農民工自身以及社會慈善福利機構共同承擔的“四維共同體”的分擔機制，明確各方主體的責任，各司其職，共同推進西安市農民工市民化進程，為全省、整個西部地區提供有效的推行參考。

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Cost Calculation of Migrant Workers’ Citizenization and Construction of Its Sharing Mechanism under Background of New Urbanization:Taking Xi’an as An Example

LIU Mei-yue, LI Kai-yu*, TANG Qian-qian, LI Yan, WANG Lei

(Institute of Economics and Finance, Xi'an International Studies University, Xi’an 710061, China)

Taking Xi’an city as a case, analyzed Xi’an new urbanization development present situation, established the cost index calculation of Xi’an peasant workers’ citizenization, proposed the views and suggestions to construct a reasonable cost sharing mechanism, in order to provide reference on the orderly implementation of peasant workers’ citizenization for the western region, and even the whole nation.

Citizenization of migrant workers; New urbanization; Cost estimation; Sharing mechanism; Xi’an city

2015-08-10

教育部人文社會科學研究規劃基金(10YJAZH041)；西安外國語大學研究生科研基金項目(syjsb201418)。

劉美月(1990─)，女，陜西寶雞人，碩士研究生，研究方向：區域經濟發展與規劃。*通訊作者：李開宇。

F323.6

A

1001-8581(2016)03-0113-06

管珊紅)