高速公路改擴(kuò)建工程核定收費期限問題研究
——以廣東為例

張貽龍

（廣東省高速公路發(fā)展股份有限公司，廣東 廣州 510623）

高速公路改擴(kuò)建工程核定收費期限問題研究
——以廣東為例

張貽龍

（廣東省高速公路發(fā)展股份有限公司，廣東 廣州 510623）

為提升高速公路通行能力，高速公路改擴(kuò)建成為廣大業(yè)主的首選。高速公路改擴(kuò)建新增了通行能力，也新增了投資，如何收回投資并合理回報成為廣大業(yè)主最為關(guān)注的問題之一。本文以廣東為例，重點分析了高速公路改擴(kuò)建投資回收問題，明確了改擴(kuò)建工程核定收費期限的必要性，對核定收費期限方法、時間節(jié)點等進(jìn)行了分析闡述。

高速公路；改擴(kuò)建工程；核定；收費期限

自1988年全國第一條高速公路建成通車至今，高速公路為我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平提高發(fā)揮了巨大作用。改革開放以來,在“貸款修路,收費還貸”政策的支持下,高速公路實現(xiàn)了快速有序的長足發(fā)展,較好地滿足了大眾的出行需求。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展,交通量持續(xù)增長,我國部分早期建設(shè)的經(jīng)營性高速公路已不適應(yīng)發(fā)展需要,陸續(xù)進(jìn)入改擴(kuò)建階段。高速公路改擴(kuò)建工作是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程, 高速公路改擴(kuò)建新增了投資和通行能力，與新建高速公路項目無異，通過核定改擴(kuò)建工程收費期限，收回改擴(kuò)建投資并有合理回報是高速公路業(yè)主的合理訴求。

截止2013年底，高速公路通車總里程己達(dá)到10.45萬公里（如圖1-1所示），其中經(jīng)營性高速公路4.47萬公里。目前，我國高速公路建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入了薪新的發(fā)展階段，一方面高速公路新建項目重心向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，另一方面早期建設(shè)的高速公路逐步進(jìn)入擴(kuò)建期。按照我國高速公路建設(shè)目標(biāo)，到“十二五”末總規(guī)模約8.5萬公里的“7918”國家高速路網(wǎng)將基本建成。

圖1-1

確定合理收費期限是高速公路投資的重要組成部分。如何測算經(jīng)營性高速公路改擴(kuò)建的合理收費期限,目前的研究缺乏一定的系統(tǒng)性和實際的可操作性。高速公路改擴(kuò)建后，在現(xiàn)有政策下僅僅依靠新增通行費收入無法收回擴(kuò)建工程的投資。隨著通行需求的不斷擴(kuò)張，高速公路需要改擴(kuò)建的背景下，本文探討改擴(kuò)建后如何核定高速公路收費期限的相關(guān)問題，為高速公路改擴(kuò)建如何收回投資并得到合理回報，為收費公路相關(guān)法規(guī)的進(jìn)一步完善及交通主管部門如何審批高速公路改擴(kuò)建項目經(jīng)營期限提供參考。

一、核定經(jīng)營期限的必要性

1、改擴(kuò)建工程給業(yè)主單位帶來較大經(jīng)營壓力

現(xiàn)在許多高速公路企業(yè)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不公開，以及核定過程中公眾參與程度不高，導(dǎo)致公眾對改擴(kuò)建工程核定收費期限存在誤解，認(rèn)為車流量那么大，主業(yè)單位效益那么好，還需要核定收費期限來收回投資？更有公眾甚至認(rèn)為業(yè)主單位是試圖通過不斷的高速公路改擴(kuò)建來實現(xiàn)高速公路永久收費。

事實上，改擴(kuò)建工程至少給業(yè)主單位帶來以下兩方面不利影響，而這兩方面的影響是業(yè)主單位難以甚至無法承受的：一是受擴(kuò)建施工影響，車流量不升反降，通行費收費大幅下降。廣東某高速日均標(biāo)準(zhǔn)車流量從2009年擴(kuò)建前的5.18萬車次，下降至2012年擴(kuò)建后的5.08萬車次。二是路產(chǎn)原值增加，而折舊年限沒變，導(dǎo)致路產(chǎn)折舊顯著增加，同時擴(kuò)建完成后擴(kuò)建貸款的利息停止資本化，全部轉(zhuǎn)為費用，導(dǎo)致財務(wù)費用顯著增加。

此外，受諸多客觀條件限制，高速公路不可能一直擴(kuò)建加寬，因而不可能通過不斷的改擴(kuò)建來實現(xiàn)高速公路永久收費。

2、提高收費標(biāo)準(zhǔn)難以支撐業(yè)主獲得合理回報

改擴(kuò)建工程與修建復(fù)線一樣，新增了投資和通行能力，同樣需要考慮投資回收問題。許多人認(rèn)為，政府已經(jīng)在改擴(kuò)建之后把收費標(biāo)準(zhǔn)提高了（比如廣東，四車道通行費標(biāo)準(zhǔn)一般是0.45元/折算小客車公里，而擴(kuò)建至八車道之后，收費標(biāo)準(zhǔn)會提高至0.6元/折算小客車公里），就不應(yīng)當(dāng)再要求政府核定改擴(kuò)建項目的收費期限。理論上，如果政府把收費標(biāo)準(zhǔn)提高到夠高的水平時，是能夠在不核定額外的收費期限即可收回投資，然而在目前社會輿論壓力比較大的情況下，政府不會大幅提高收費標(biāo)準(zhǔn)，改擴(kuò)建工程往往在原有收費限期內(nèi)無法收回投資。一方面，收費標(biāo)準(zhǔn)提高幅度不大，如廣東省從四車道擴(kuò)建至八車道，通行能力提高60%甚至100%，收費標(biāo)準(zhǔn)僅提高33%，另一方面，由于征地成本大幅增加、原材料價格大幅上漲和工程建設(shè)難度加大等多種因素的影響，改擴(kuò)建的投資成本巨大，往往會超過原高速公路的投資規(guī)模，因此在剩余收費期限內(nèi)難以回收投資，必須通過核定收費期限，才能實現(xiàn)“收回投資并有合理回報”。

二、核定收費期限的方法

在核定改擴(kuò)建工程收費期限時，投資回收測算方法有總量法和增量法?？偭糠ㄊ蔷C合考慮原高速公路的未收回投資和改擴(kuò)建工程的投資，及總收益的方法，而增量法是改擴(kuò)建工程增量投資與增量收益的方法。區(qū)別在于總投資方面，總量法需要考慮擴(kuò)建時原高速公路的未收回投資情況，而增量法只需要考慮改擴(kuò)建工程的投資；總收益方面，總量法考慮未來評價期以內(nèi)所有收益情況，而增量法只考慮按車道拆分后改擴(kuò)建工程的增量收益。

1、車流量預(yù)測

車流量預(yù)測是核定改擴(kuò)建工程收費期限的基礎(chǔ)性工作，是影響改擴(kuò)建工程收費標(biāo)準(zhǔn)和收費期限的重要因素。一般來說，未來車流量由三部分組成，包括自然增長的趨勢性車流量、由項目建成帶動影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而誘導(dǎo)發(fā)生的誘增車流量、及與其它運輸方式之間發(fā)生的轉(zhuǎn)移車流量。未來車流量是在OD調(diào)查（交通起止點調(diào)查）資料的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)社會和運輸發(fā)展的歷史與規(guī)劃數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)測得到。為了核定改擴(kuò)建工程收費期限的需要，對車流量的預(yù)測，需要分有項目（實施改擴(kuò)建）和無項目（不實施改擴(kuò)建）兩種情況進(jìn)行預(yù)測，同時對各車型的車流量進(jìn)行預(yù)測。目前廣東省絕大部分改擴(kuò)建項目都是先改擴(kuò)建后核定收費期限的，因此往往還需將車流量預(yù)測結(jié)果與高速公路改擴(kuò)建工程可行性研究報告的預(yù)測車流量進(jìn)行對比，分析車流量存在差異的原因，以檢驗車流量預(yù)測的合理性。

2、合理回報率

合理回報率是高速公路業(yè)主單位既履行社會職責(zé)，又保障企業(yè)正常運轉(zhuǎn)的投資收益率。合理回報率的確定既受客觀條件的限制，又有投資者的主觀愿望。合理回報率是投資者根據(jù)行業(yè)基準(zhǔn)收益率、行業(yè)平均收益水平、財務(wù)基準(zhǔn)收益率、平均資金成本等綜合測算而來。2013年國家發(fā)改委、住建部發(fā)布了《國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于高速部分行業(yè)建設(shè)項目財務(wù)基準(zhǔn)收益率的通知》（發(fā)改投資[2013]586號），對部分行業(yè)建設(shè)項目財務(wù)基準(zhǔn)收益率進(jìn)行了調(diào)整，其中經(jīng)營性公路建設(shè)項目融資前稅前財務(wù)基準(zhǔn)收益率為4.5%，項目資本金稅后財務(wù)基準(zhǔn)收益率為6.0%。根據(jù)廣東省有關(guān)研究成果，廣東省高速公路業(yè)主單位的合理回報率確定為7%。

3、收益成本測算

收益測算跟其它建設(shè)項目的測算一樣，只是在增量法過程中，需要分三部分來測算增量收益。增量收益包括因改擴(kuò)建收費標(biāo)準(zhǔn)提高帶來的增量收入、因改擴(kuò)建后通行能力提高帶來的增量收入和因擴(kuò)建后原收費期限結(jié)束至新收費期限結(jié)束所產(chǎn)生的增量收入。

根據(jù)《公路路線設(shè)計規(guī)范》（JTG D20-2006），高速公路規(guī)劃設(shè)計時，以二級服務(wù)水平①作為高速公路通行能力的設(shè)計依據(jù)。對于超過二級服務(wù)水平的車流量，一般情況下，項目經(jīng)營者也將其視為自己的既得利益。但是這部分收益實際上是經(jīng)營者以降低服務(wù)質(zhì)量而獲得的超額收益。在廣東的實踐當(dāng)中，原高速公路的最大通行能力上限為降低一個服務(wù)水平（即原規(guī)范中的三級服務(wù)水平）時最大的服務(wù)交通量，超過該交通量的收費收入，不計入原高速公路的收費收入，而計入改擴(kuò)建工程的收費收入，即因改擴(kuò)建后通行提高帶來的增量收入。

成本測算時也是要對增量成本進(jìn)行區(qū)分，比如人員成本可以直接對比擴(kuò)建前后人員增加的情況即可得到，但有些成本則需要按照工作量法進(jìn)行拆分。

三、核定收費期限的時間節(jié)點

從目前法律制度來看，對何時核定收費期限這個問題沒有給予明確的界定。目前主要有二種方式：一種是在改擴(kuò)建項目開工之前依據(jù)工可的總投資估算或初步設(shè)計的概算進(jìn)行核定收費期限，另一種是在完工之后依據(jù)概算或者竣工決算進(jìn)行核定收費期限。吉林、福建、山東等地均有在開工之前核定改擴(kuò)建項目收費期限的案例，廣東的佛開高速改擴(kuò)建項目則是在工程完工后可依據(jù)概算核定收費期限。

這兩種方式各有優(yōu)劣：第一種方式的好處在于項目業(yè)主在進(jìn)行投資決策時已經(jīng)有了明確的投資回收機(jī)制，有利于項目業(yè)主、尤其是上市公司的項目業(yè)主做投資決策，但如果項目超概較為嚴(yán)重的話，最終項目業(yè)主將難以獲得合理回報；第二種方式的好處在于完工之后項目總投資更加清楚，有利于準(zhǔn)確核定收費期限，但若項目業(yè)主是上市公司，則必須在做投資決策時給予投資者以合理的解釋。

注釋

①在《公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（JTGB01-2014）中，對高速公路服務(wù)水平分級進(jìn)行了最新定義，將原高速公路四個服務(wù)水平等級區(qū)分為現(xiàn)在的的六個服務(wù)水平等級。

[1] 張瓊,鄧滸湳．經(jīng)營性高速公路合理收益率研究[J]．廣東公路交通,2014(2):60-64．

[2] 周曉航,褚春超,周?。?jīng)營性公路合理回報測算方法研究[J]．公路交通科技,2009(2):145-149．

[3] 程亮．基礎(chǔ)設(shè)施投融資問題研究——以收費公路為例[D]．浙江大學(xué),2003．

（責(zé)任編輯：李 健）