美國國家安全委員會創建原因探析

【摘要】1947年，美國《國家安全法》出臺，據此正式成立了國家安全委員會。美國國家安全委員會的創立，與第二次世界大戰是分不開的。二戰在政治、軍事、經濟等各方面對美國造成了巨大的壓力，戰前的體系不再適用；二戰結束后，國際上逐漸形成了兩極格局，加之羅斯福總統在戰爭期間領導贏得反法西斯戰爭勝利的同時，在政治體系中造成了相當大的混亂，為使國家機器更加高速有效地運行、應對新出現的威脅，也是為了制衡總統過于隨心所欲的權力，國家安全委員會應運而生。

【關鍵詞】美國國家安全委員會；二戰；冷戰；羅斯福

二戰前，美國長期奉行孤立主義。然而，二戰后美國以國家安全委員會的創建為主要特征，在政府體制、國家安全觀念和總體政治發展趨勢上發生了劇烈的轉向。第二次世界大戰和冷戰的開始重新塑造了以美國國家安全委員會為軸心的美國國家安全體制。作為總統制定國家安全政策的主要平臺，國家安全委員會已成為美國國家安全政策的中心。在此，本文嘗試從以下幾個方面分析美國國家安全委員會誕生的原因所在。

一、二戰對美國的沖擊

1941年12月7日，珍珠港硝煙燃起，美國倉促卷入第二次世界大戰。在這個新式遠程作戰武器層出不窮的年代，美國認識到，“中立”不能自保，海洋也不再是保護國土的天然屏障。

二戰撼動了美國傳統的國家安全，也暴露出許多體制上的嚴重問題。戰爭中，美國政府的軍事指揮體制、政府組織體制和決策程序都出現了問題，特別是軍種之間、軍事部門和外交部門之間缺乏協調，而且缺乏戰爭所必需的動員國內資源的機制。[1]如陸軍和海軍部門分立，兩軍種之間僅設一個“陸軍與海軍聯合委員會”負責聯絡與協調，陸海軍各行其是，缺乏合作。為此，在戰爭期間，政府和軍隊內出現了不少制度上的變更或組織上的臨時變化。如1942年2月，美國總統運用戰時特權，仿效英國建立了參謀長聯席會議，協助總統指揮陸、海軍聯合作戰；1944年12月，國務院-陸軍部-海軍部協調委員會創建，協調三個部門在政治軍事相關問題上的觀點。然而，因為制度本身存在缺陷，這些機制中的各個部門仍多是站在自己的角度解決自家的問題，無法摒除部門利益，站在更高層級整合外交軍事。

同時，這場席卷全球的戰爭使美國認識到，戰后，“國家安全”將成為一種凌駕于一切政府事務之上的“高位政治”；一個國家必須置身于國際體系的框架下，才是保衛本國安全的最優路徑；國家安全不僅限于國土安全，更要通過發展力量將美國的價值觀主動推及國際社會，否則只能處于被動地位。為適應新形勢，機構改組勢在必行。

二、總統個人帶來的混亂

在二戰前的美國歷史上，總統與國會的關系是相互制衡的，總統與國會沒有一方總是處在支配對外政策的地位上，支配地位的取得是隨著政治環境的不斷變化而轉換的。在二戰期間，國會因人員龐雜、權力分散、決策速度緩慢等固有缺陷，難以及時作出對外決策，所以國會往往將外交權讓與總統，總統權力因以得到擴張。

1933年，富蘭克林·羅斯福就任總統。他是一名喜歡通過非正式方式、臨時機構處理政事的總統。1939年根據《政府改組法》，羅斯福建立了“總統行政辦公室”，該機構的工作人員為總統的需要服務。由于事務的繁雜，不久，羅斯福就擴大了“總統行政辦公室”的規模，使之成為總統的助手和顧問班子，并依靠這些沒有固定體制，工作有很強靈活性和適應性的班子進行政府日常管理。[2]盡管戰爭期間建立了像參謀長聯席會議一類的軍種之間的協調組織，但總統并沒有使其發揮設計上的功能。這種方式為羅斯福本人運作政府進行國家管理提供了很大的便利，但也帶來了很大的隱患——正式的制度結構發揮不出應有的作用，甚至造成了機構和行政人員的混亂。許多高層領導人不希望這種混亂的組織形式延續。加之1945年4月羅斯福病逝，杜魯門倉促接任總統，對此前羅斯福做出的秘密決定了解甚少，而他自身也缺乏必要的專業知識和經驗來應對二戰結束、冷戰啟幕后的混亂國際國內局勢，因此，國會迫切需要一個協調機構，在限制總統權力的同時，幫助總統應對挑戰。

三、冷戰的啟幕

第二次世界大戰徹底打破了長久以來以歐洲為中心的世界格局，世界歷史從歐洲列強主宰的舊時代，過渡到了兩極格局的新時代，美蘇集團對立成為國際體系的新特征。美國在一戰后試圖干涉世界秩序卻無疾而終，而這一次，令世界各國難以企及的綜合國力使美國得以按照實現自身利益的方式主導國際秩序。

1946年2月22日，美國駐蘇代辦喬治·凱南給美國國務院發了一份長達8000字的電報。“長電”中，凱南對戰后蘇聯戰略進行分析，他認為，美國對外政策的基本目標必須是：第一捍衛國家安全，使國家始終有能力在不受外國嚴重干涉或干涉威脅的情況下追求自身內部的發展；第二推進本國人民的福利，辦法是促進形成一種世界秩序，其中，一國能夠對其他國家的和平和有序發展做出最大的貢獻，并從它們的經驗和能力中獲得最大的裨益。[3]“長電”指出，蘇聯對世界的認知及其行為源于俄國傳統的不安全感，而馬克思主義意識形態則為這種不安全感提供合法依據。意識形態的沖突使美國認為蘇聯對自己的利益構成威脅。為了盡可能遏制蘇聯，增強國家安全，謀求世界霸主地位，有必要建立一個多層次的協調機制，以便在戰略層面上作出高效決策，彌補傳統外交體制和國家安全體制中的缺陷。

在以上綜合因素影響下，1947年7月26日，國會通過《國家安全法》，確立了美國戰后包括軍事與外交在內的整個安全體系，其中最重要的就是國家安全委員會的成立，這一機構發展的過程基本反映了美國在政府形制、政治過程、意識形態等各方面產生的變化。

參考文獻

[1]牛可：《埃伯斯塔特報告：戰后美國安全體制的基石》，《世界知識》，2009年第3期.

[2]張逯婧：《論冷戰初期美國國家安全委員會的建立》，西安：陜西師范大學，2012年，第19頁.

[3][美]約翰·加迪斯著：《遏制戰略 戰后美國國家安全政策評析》，時殷弘、李慶四、樊吉社譯，世界知識出版社，2005年，第27頁.

作者簡介

張若凡（1990—），天津人，中外政治制度專業2013級研究生，單位：天津師范大學政治與行政學院。