造城運動與“土地財政”

需要樹立理性的政績導向，創新地方官員的考核機制。

近日，新華社的一則報道再一次引發了人們對中國城鎮化方向的熱議。文章提出了這樣的問題：在特大城市限制人口、中小城鎮擴容的情況下，一些中小城鎮迫切希望加速發展，紛紛提出2020年、2030年人口倍增的目標。國務院有關部門數據顯示，據不完全統計，截至2016年5月，全國縣以上新城新區超過3500個，規劃人口達34億。這些規劃能容納全世界近一半人口的新城，誰來住？

造城運動的根源

我一直關注和研究中國城鎮化有關的問題。中國目前正經歷著全世界規模最大、速度最快的城市化進程。而伴隨著這個進程，中國也正經歷著全世界規模最大、速度最快的造城運動。近些年，造城運動在各地大規模地、狂飆突進式地展開。一個中等省份，可以規劃100多個新城，可以規劃幾百個工業園區；一個大城市，可以規劃建設20個新城、新區、新鎮；一個三四線城市，規劃建設三四個新城、新區、新鎮不在話下；一個縣城，總會有一兩個新城、新區、新鎮，建三四個工業園區。一個新城動輒規劃十幾、20、30平方公里。問題是人從哪里來、地從哪里來？

為什么各地方都熱衷于大規模造城呢？我在2011年寫過《說說“土地財政”》的短文，2013年接受采訪時我也談到“勿將城鎮化等同于房地產化”的觀點。我覺得，造城運動與“土地財政”有著直接的關系。

“土地財政”是為一些經濟學家和業內人士最為詬病的詞匯，它被認為是房價升高且居高不下并導致房地產泡沫的罪魁禍首，被看做是地方政府急功近利、政績導向甚至官員腐敗的代名詞。原來，我對土地財政也是深惡痛絕，認為它惡貫滿盈。但是我經過深入調查和思考，對它有了許多深層的思考。

我有好多擔任地方官的同學和朋友，在我們交流過程中，我得到許多坐在辦公室里不能理解的信息。我的這些本來是學者出身也很儒雅的同學朋友，他們感慨地說，沒當官之前，也對土地財政不感冒、不認可。身在其位后發現，要想干點兒事，有些政績，有些作為，為老百姓做些實事，也得去賣地，沒有更有效的辦法。最起碼的，跟你干活的那些公職人員工資你得管吧。

和同學朋友的這番交流，引發了我深深的思考。

土地財政，是地方政府依靠出讓土地使用權的收入來維持地方財政支出，屬于預算外收入，又叫第二財政。中國的“土地財政”主要是依靠增量土地創造財政收入，也就是說通過賣地的土地出讓金來滿足財政需求。近年來，各個城市建設熱火朝天、大干快上、突飛猛進，城市面貌日新月異，其奧秘就在政府通過經營城市，積聚了大量建設資金。而經營城市最大的經營對象就是土地。

“賣地為生”

在經營土地過程中，出現了許多問題。地方政府的財政收入之命脈在于土地出讓收入，因為這種模式，推高了地價并造出了一個個地王，同時又反作用房價，形成新的房地產泡沫。實體經濟發展速度低于房地產的發展速度，房地產泡沫對整個中國的經濟和金融都將產生嚴重毒害。而且制造業利潤下降，有些行業利潤少得可憐，利潤“比刀片還薄”。所以好多制造業者也去建房，也去炒房，自己的主業不被重視了。同時，土地財政使地方政府的收入過分依賴房地產開發商。開發商處于天然壟斷地位，他們有必要也有可能大肆抬高房價，久而久之，就形成了中國式的房地產泡沫。還要看到，土地出讓收入由本級政府“自收自支”，長期缺乏收支規范與監督機制。土地財政極易變成“土地尋租”，公款化為個人“灰色收入”的現象屢見不鮮。

中國經濟如果出問題，房地產將是一個導火索。而房地產問題，背后很大程度上是土地問題。所以說，房價居高不下的背后，有著地方利益的支撐。如果說，華爾街銀行家是美國次貸危機的幕后黑手的話，那么地方政府是中國高房價的重要推手——很簡單，地方政府愿意房價高，這樣土地出讓金高，摘牌的多，收益就大。我們可以去查一查幾年前一些城市的政府工作報告，上面會有一條：經過幾年的城市建設和環境改善，我們城市的土地價值得到了提升，房價由4000元已經升到7000元。當時的理念就是這樣，政府重要政績是把本市房價提升起來，那樣土地就升值了，城市經營就好了。

有些地方政府靠著“賣地”為生，其中土地直接稅收及由此帶來的間接稅收，占地方預算內收入的40%，甚至一半以上；而出讓金凈收入，又占政府預算外收入的60%，一些中小城市甚至達到80%、90%。不賣地，地方政府就沒錢運轉。

所以說土地財政、房地產財政是地方政府施政的重要導向之一。土地出讓金已經占到政府收入的最大部分，沒有這部分，好多事情做不了，好多人工資都開不出來。這兩年，“招拍掛”沒人摘牌了，地賣不出去了，好多城市城區政府，連公務員的工資都要借錢來發了！

土地財政到了這樣地步，所以房價調整、宏觀調控不易奏效。地方承受不了房價下跌的風險，而且地方政府現在處境也很艱難——房價不下來，對中央交代不了；如果下跌了，對開發商、對先期購房者、對招商引資對象也交代不了。所以最近各地出現了很熱鬧的場面：本地出現了房價小幅增長，漲幅環比上漲0.20%。那我就問了，用環比，為什么不用同比？漲幅零點幾個百分點，那幾乎不是等于只漲了不超過十元錢，還用作為新聞傳播開出去嗎？

財稅體制改革需跟進

地方政府頑固堅持土地財政，這里面有更深層的東西。這是現行財政制度使然。中央政府對地方政府官員的考核機制一直是以“GDP為綱”，如此引導的結果必然是投資沖動極強，因為它馬上見效，“立竿見影”。

中央財政抽走了絕大部分的稅收，地方財政捉襟見肘，必然從土地財政上獲得補償。網上流行段子“中央財政亮亮堂堂，省級財政喜氣洋洋，市級財政勉勉強強，縣級財政水水湯湯，鄉鎮財政哭爹喊娘”就是各級財政狀況的寫照。真正接觸民生的是基層，但基層財力太有限，難以維系。這樣地方政府對土地財政的依賴就不難解釋了。

在1994年我國財稅體制改革之前，中央財政收入只占總財政收入的22%，地方占78%，現在中央收入占50%多，地方收入占40%多。現在制造業、實體經濟經營乏力，利潤“比刀片還薄”，搞一種工業項目沒個十幾年很難出成效。這種情況下，不賣地，不造城，地方財力如何保障？

所以，解決中國城鎮化的泡沫問題，克制大規模造城運動，一方面財稅體制改革必須跟進，實施財稅體制機制創新，解決中央和地方財權、事權的劃分問題；同時在貧富地區、沿海和內陸地區、資源枯竭城市和其他地區實行差別化的財稅政策。另一方面，樹立理性的政績導向，明確科學的城鎮化方向，創新地方官員的考核機制。這些將是解決問題的根本所在，要治標，更要治本。

（作者系遼寧社會科學院副院長、研究員，區域經濟學者）