生態(tài)審計的新內(nèi)涵和方法研究

摘 要：生態(tài)審計作為推進生態(tài)文明建設(shè)的重要手段，應(yīng)被賦予更加豐富的內(nèi)涵，作為一種新的審計類型，與財政審計、金融審計和經(jīng)濟責(zé)任審計等一并受到重視。從狹義上講，生態(tài)審計是指為促進生態(tài)文明建設(shè)，審計機關(guān)依法獨立對與生態(tài)系統(tǒng)的保護、修復(fù)和建設(shè)等相關(guān)的財政財務(wù)收支及其經(jīng)濟活動的真實性、合法性和效益性進行檢查的行為。該文主要對狹義概念的生態(tài)審計進行論述。

關(guān)鍵詞：生態(tài)審計 內(nèi)涵 路徑 方式

中圖分類號：F239 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2016）04（c）-0090-02

黨的十八大報告提出“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)的各方面和全過程”，將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”的中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)總布局來論述，使生態(tài)文明建設(shè)被提到了前所未有的高度。生態(tài)審計作為推進生態(tài)文明建設(shè)的重要手段，應(yīng)被賦予更加豐富的內(nèi)涵，作為一種新的審計類型，與財政審計、金融審計和經(jīng)濟責(zé)任審計等一并受到重視。

從廣義上講，生態(tài)審計可以被認為是在生態(tài)文明建設(shè)的新形勢下資源環(huán)境審計外延的擴展，也可稱其為生態(tài)資源環(huán)境審計。從狹義上講，生態(tài)審計是指為促進生態(tài)文明建設(shè)，審計機關(guān)依法獨立對與生態(tài)系統(tǒng)的保護、修復(fù)和建設(shè)等相關(guān)的財政財務(wù)收支及其經(jīng)濟活動的真實性、合法性和效益性進行檢查的行為。文章主要對狹義概念的生態(tài)審計進行論述。

1 生態(tài)審計在生態(tài)文明建設(shè)中的重要意義

1.1 生態(tài)審計是優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的需要

黨的十八大進一步豐富了建設(shè)生態(tài)文明的內(nèi)涵和要求，首次把“國土”作為生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，把“優(yōu)化國土空間開發(fā)格局”作為生態(tài)文明建設(shè)的首要任務(wù)，并提到了前所未有的高度，成為建設(shè)“美麗中國”的一個重點。優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的根本途徑是加快實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，就是要按照優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)的區(qū)域功能定位，實施分類管理的區(qū)域政策，形成一套適應(yīng)主體功能區(qū)要求的管理制度。審計機關(guān)要發(fā)揮高層次經(jīng)濟監(jiān)督部門的作用，在對地方政府特別是地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任審計中，根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，按照不同區(qū)域的主體功能定位，制定差別化的審計評價考核標準，審查評價地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在制定地方經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略時是否嚴格按照主體功能定位發(fā)展，以促進構(gòu)建科學(xué)合理的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局，發(fā)揮審計監(jiān)督在國土空間開發(fā)方面的約束性作用。

1.2 生態(tài)審計是實行生態(tài)補償制度的需要

黨的十八屆三中全會《決定》提出要“實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度”。建立生態(tài)補償制度，有助于對生態(tài)破壞及生態(tài)功能的恢復(fù)與治理進行系統(tǒng)管理，為經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展提供制度保障。由于生態(tài)環(huán)境的公共產(chǎn)品屬性和生態(tài)問題的外部性，政府在生態(tài)補償中將發(fā)揮主導(dǎo)作用，通過專項撥款、稅收返還、補貼、獎勵等轉(zhuǎn)移支付形式對提供生態(tài)產(chǎn)品的地區(qū)實現(xiàn)生態(tài)補償。目前國家已探索建立了中央森林生態(tài)效益補償基金制度、草原生態(tài)補償制度、水資源和水土保持生態(tài)補償機制等。今后各級財政將按照建立生態(tài)補償制度的要求，調(diào)整優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，在生態(tài)轉(zhuǎn)移支付資金的安排使用上著重向重要生態(tài)功能區(qū)、水系源頭地區(qū)和自然保護區(qū)傾斜，加大對生態(tài)補償?shù)闹С至Χ取徲嫏C關(guān)可以通過加強對生態(tài)補償資金的管理使用和政策執(zhí)行情況的審計，確保資金的合理合規(guī)使用和政策的貫徹落實。通過審計，揭示現(xiàn)行生態(tài)補償政策和制度存在的問題，提出改進建議，促進生態(tài)補償制度的建立和完善。

1.3 生態(tài)審計有助于增強生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力

針對生態(tài)產(chǎn)品短缺的問題，黨的十八大報告首次提出“增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力”。生態(tài)產(chǎn)品是生態(tài)文明建設(shè)的核心概念，屬于基本公共產(chǎn)品范疇，因此提供生態(tài)產(chǎn)品是政府的職責(zé)，是公共財政保障的重點之一。為加大自然生態(tài)系統(tǒng)保護力度，國家財政將通過財政轉(zhuǎn)移支付、資金補助等方式撥付大量的生態(tài)保護、修復(fù)和建設(shè)資金，實施建設(shè)森林生態(tài)、保護濕地生態(tài)、改善荒漠生態(tài)等一系列生態(tài)工程，來制造氧氣、涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)、防風(fēng)固沙和調(diào)節(jié)氣候等，生產(chǎn)不可替代的生態(tài)產(chǎn)品。審計部門負有監(jiān)督國家財政收支的職責(zé)，通過加強對與生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)有關(guān)的生態(tài)保護、修復(fù)和建設(shè)等資金的審計監(jiān)督，可以確保資金規(guī)范合理使用，發(fā)揮應(yīng)有的生態(tài)效益，增強生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

1.4 生態(tài)審計有助于維護自然資源資產(chǎn)的國有權(quán)益

黨的十八屆三中全會《決定》提出要“對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”。維護自然資源資產(chǎn)的國有權(quán)益是審計機關(guān)義不容辭的責(zé)任，而明晰的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度既是審計機關(guān)依法對森林、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)資源進行審計監(jiān)督的基礎(chǔ)，也是審計機關(guān)維護自然資源資產(chǎn)國有權(quán)益的制度依據(jù)。《決定》中還提出要“探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計”，對審計工作提出了新的課題和挑戰(zhàn)。從生態(tài)生產(chǎn)角度看，森林、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)系統(tǒng)既能為人類提供綠色農(nóng)林產(chǎn)品等經(jīng)濟價值，又能提供保障人類生存發(fā)展的生態(tài)價值。因此對自然資源資產(chǎn)的審計可以從其經(jīng)濟價值和生態(tài)價值兩個層面開展。

2 生態(tài)審計服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)的路徑和方式

李克強總理曾指出，“推進生態(tài)文明建設(shè)，需要改革和制度創(chuàng)新”。審計機關(guān)作為專司經(jīng)濟監(jiān)督的行政執(zhí)法部門，在推進生態(tài)文明建設(shè)中同樣需要改革和創(chuàng)新。

2.1 牢固樹立生態(tài)文明理念，積極宣傳、研究和開展生態(tài)審計

黨的十八大和十八屆三中全會系統(tǒng)完整地提出了生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略目標和任務(wù)，也為審計機關(guān)如何在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮監(jiān)督職能作用指明了方向。審計人員要認真學(xué)習(xí)貫徹十八大和十八屆三中全會關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略思想和方針政策，牢固樹立“尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然”的生態(tài)文明理念，將生態(tài)文明理念納入科學(xué)審計觀、貫穿于審計工作全過程。在涉及生態(tài)環(huán)境的審計工作中，要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照人與自然和諧發(fā)展的生態(tài)價值觀，遵循生態(tài)文明的理念，強化生態(tài)紅線意識，充分考慮生態(tài)資源環(huán)境的承載能力，實事求是地分析和處理審計中遇到的各種問題。審計機關(guān)應(yīng)向各級領(lǐng)導(dǎo)及社會公眾廣泛宣傳開展生態(tài)審計的重要意義和建設(shè)性作用，通過宣傳生態(tài)審計成果和經(jīng)驗贏得重視和支持。

2.2 建立健全生態(tài)審計制度，納入生態(tài)文明制度體系

黨的十八屆三中全會《決定》提出“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”。審計作為國家治理體系中監(jiān)督機制的重要組成部分，在生態(tài)文明建設(shè)體制中應(yīng)占重要位置。生態(tài)審計作為審計機關(guān)服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)的重要手段，要與資源環(huán)境審計一起作為一項監(jiān)督制度，納入生態(tài)文明建設(shè)制度體系，發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督職能。一是要完善生態(tài)審計法律制度。要在修訂《審計法》《環(huán)境保護法》等相關(guān)法律法規(guī)或制定促進生態(tài)文明建設(shè)方面的法律法規(guī)時，明確審計機關(guān)監(jiān)督生態(tài)環(huán)境資金和事項的審計權(quán)限、內(nèi)容和責(zé)任等，使生態(tài)審計有法可依。二是要制定國家生態(tài)審計準則規(guī)范，以此來指導(dǎo)規(guī)范生態(tài)審計工作，避免審計機關(guān)與環(huán)保、國土等其他部門在執(zhí)法內(nèi)容和職責(zé)等方面的界限不清。

2.3 整合審計資源，構(gòu)建科學(xué)合理的生態(tài)審計格局

審計機關(guān)要以改善生態(tài)質(zhì)量和維護生態(tài)安全為目標，緊緊圍繞生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略部署和工作任務(wù)，積極開展生態(tài)審計。目前我國正在實施天然林保護、退耕還林、防沙治沙、濕地保護恢復(fù)等16項重大生態(tài)修復(fù)工程，涉及森林、濕地、荒漠三大自然生態(tài)系統(tǒng)，約占國土面積的63%，建設(shè)規(guī)模和投資額十分巨大。審計機關(guān)在規(guī)劃審計任務(wù)時，要按照生態(tài)文明建設(shè)的總體部署，每年有計劃地圍繞生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)、重點生態(tài)功能區(qū)保護、生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)工程、重點生態(tài)物種保護等方面的項目資金開展審計，重點揭示資金管理使用中的擠占挪用、虛報冒領(lǐng)、營私舞弊等違規(guī)違法問題，及時發(fā)現(xiàn)生態(tài)風(fēng)險隱患。同時將生態(tài)審計內(nèi)容融入財政審計、經(jīng)濟責(zé)任審計、投資審計等專業(yè)審計中去，實現(xiàn)生態(tài)審計對涉及生態(tài)方面的公共資金、自然資源資產(chǎn)監(jiān)督的全覆蓋。

2.4 創(chuàng)新工作機制，做好生態(tài)審計的頂層設(shè)計

審計機關(guān)要以系統(tǒng)論的觀點站在推進生態(tài)文明建設(shè)的高度進行頂層設(shè)計，統(tǒng)籌規(guī)劃生態(tài)審計工作，既要全國一盤棋，整體聯(lián)動，又要因地制宜，突出重點。要以一定區(qū)域內(nèi)某項生態(tài)資金或事項為主線，組織區(qū)域內(nèi)相關(guān)審計機關(guān)對共同關(guān)注的區(qū)域性生態(tài)環(huán)境資金或事項實行聯(lián)合審計，共同研究發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境中的問題，探討解決的措施與對策。審計機關(guān)要在保持獨立性的前提下，與環(huán)保、國土、林業(yè)等相關(guān)職能部門進行資源整合，將有關(guān)職能部門的專業(yè)技術(shù)手段與審計技術(shù)進行優(yōu)勢互補，對轄區(qū)內(nèi)的相關(guān)企業(yè)和單位開展聯(lián)合審計監(jiān)督，建立健全聯(lián)席會議、工作協(xié)調(diào)合作和信息通報等制度，實現(xiàn)審計成果共享，形成監(jiān)督合力。生態(tài)審計的模式要從事后監(jiān)督向事前介入、事中跟蹤轉(zhuǎn)移，尤其是對重點生態(tài)環(huán)境建設(shè)和修復(fù)工程，要立項決策開始實行全過程、全方位跟蹤審計，及時發(fā)現(xiàn)生態(tài)安全風(fēng)險，揭示生態(tài)保護管理體制中存在的制度性缺陷和突出問題，促進完善生態(tài)文明體制改革。

參考文獻

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