減稅“結構”之辯

央地在“結構性減稅”中的博弈結果關乎穩增長的財政政策能否落實，事權和支出責任改革或被倒逼推進。

財稅部門領導在“兩會”期間承諾，2016年5月1日起，已經試點逾四年的“營改增”將全面推行。建筑業、房地產業、金融業、生活服務業都將開始繳納可以抵扣的增值稅，企業新增的不動產所含的增值稅也可以納入抵扣范圍。

官方測算，全面“營改增”與其他兩項減費措施一起，可以在2016年減輕企業和個人負擔5000多億元。對于正在下行的經濟，這無疑會起到穩定作用。“投資項目預計會增加，投資規模也會相應擴大”，聯辦財經研究院院長、原國家稅務總局副局長許善達向《證券市場周刊》表示，“這是因為營改增后，抵扣使投資成本降低、投資回報率將提高。”

不過，“營改增”的影響并未到此為止。營業稅從地方主體稅種轉變為中央和地方按75：25比例分成的增值稅，地方財政將大幅減收。2015年，營業稅總額逾1.9萬億元，按照和2016年改革5-12月份同比口徑折算，營業稅規模逾1.2萬億元，在地方財政收入中的占比約合23%。而地方財政支出又是全國財政支出的大頭，單在公共財政支出中的占比就達85%。

當前的減稅既然定調為“結構性減稅”，更普遍的減稅就難以指望了；而在結構中想必是各層級、各地區、各稅種有增有減。若是政府因為計劃增補的完不成導致更大的減稅落實不下去，再疊加政府性基金的減收減支，可能會再次出現如前兩年的財政被動緊縮效應，產生預期外的經濟下行壓力。

缺口怎么補？

“營改增”為地方財政帶來的減收缺口究竟有多大？若以2015年為基數，將過去三年的營業稅增速的平均數假設為2016年營業稅的增速，可以估算出，2016年5-12月份，地方財政會因“營改增”大致減收1.3萬億元。

這么大的缺口怎么處理？目前來看，中央對彌補缺口的方案很可能還沒有達成最后的共識。2016年的《政府工作報告》只是籠統地表示，要“合理確定增值稅中央和地方分享比例”、“把適合作為地方收入的稅種下劃給地方”，未曾提及增值稅的新分享比例會是多少，適合地方的稅種有哪些。足見分稅總比抽稅難。

北京大學財政學系副教授蔣云赟研究發現，由于各地對營業稅依賴程度差別較大，難以找到一個能使所有省級行政區恢復原有財力水平的增值稅分享比例。

根據已發布數據計算，在全國層面上彌補地方，需要將增值稅地方分享比例從25%提高到53%；具體到各省，由財稅細項數據大致算出的分項比例又有著比較大的差別。比如，上海、廣東需要將分享比例提高到42%、44%，北京、海南、重慶分別為50%、55%、56%，青海則高達62%。

就算明確比例，要通過提高分享比例完全彌補也有問題。“不可能提到60%那么高，”社科院財政研究室主任楊志勇表示，“否則，增值稅究竟算是國稅還是地稅？”

既然單純地提高增值稅分享比例不足以地方財政結構性缺口，那么把適合地方的稅種下劃地稅可好？許善達認為，可選的方案之一是把消費稅和車輛購置稅從國稅轉為地稅。

“不過，消費稅還需要改革，從生產環節征收改為消費環節征收。”許善達指出，“消費稅按理應該在零售環節征收，但歷史上因為稅務系統在零售環節的征管力量不足，所以在生產和批發環節征收消費稅。隨著技術進步和信息化的發展，地方稅務局征管力量增強，有一些在零售環節的稅，可以由地方政府來征收，征收率還會提高，避免大范圍的稅收流失。”

即便如此，消費稅和車輛購置稅的規模也不足以完全替換營業稅。2015年，國內消費稅總額為10542億元，車輛購置稅總額為2793億元，合計1.3萬余億元，仍比營業稅少約6000億元。而且，消費稅的征稅對象是下至日常煙酒和鞭炮，上至珠寶玉石和游艇，這些消費品無論在生產環節還是在消費環節，各地區間差異都非常大，相關稅收也難以在規模上和各省市的營業稅對稱。

至于已經熱議數年的房地產稅，作為全國人大第一類立法項目，仍然處于立法階段，尚看不到推出的時點。更何況，目前與房地產有關的三個稅種——房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅——已經屬于地稅，合計規模相當于營業稅的43%。與此同時，國有土地出讓制度也決定了中國的房產稅稅率不太可能向土地私有制國家靠攏。

此外，2016年將要全面從價計征的資源稅總體規模更小，且其中96%早已劃歸地方。

假如把增值稅分享或其他稅收之外的不足部分，用中央對地方的轉移支付補上，這又會加劇中央和地方事權、財權不匹配的矛盾，是改革的倒退。

楊志勇建議，短期內可以采用試點時的策略，也就是將各省市新增的增值稅直接轉回。如此對地方財政的影響基本縮小在了“營改增”的減稅效應上，雖然隨著時間的推進難免會有副作用，但至少能為財稅改革全局爭取寶貴時間。

仍需警惕地方財政緊縮效應

央地財政財稅博弈的結果是順利推行營改增的結構性減稅，穩增長的財政環境似乎不錯。財政部數據顯示，相當于地方本級財政收入四成上下的政府性基金收入在1-2月與2015年基本持平，從積極的角度看，這可能也預示了未來地方政府主導投資的好轉。

不過，已經確定的5000億元減稅降費規模大概率主要是由地方政府來承擔。回溯這5000億元的構成，其中來自中央的18項行政事業性費用總規模并不高，即便中央所有的行政事業性收費總額在2015年也只有365億元。更何況中央的政府性基金只占全國政府性基金的9%，各項收入都鎖定了相應支出，即便有減免，力度也有限。

很顯然，地方政府對于征收事項模糊、機動空間較大的非稅收入，仍有加強征管的沖動，同時延緩投資支出。2013年和2014年的細項數據顯示，地方政府非稅收入增長較快，均在23%以上，高出中央非稅收入增速10個百分點。在2015年，全國非稅收入增長28.9%，比上年加快了15.4個百分點。

另外，政府性基金收入也存在較大變數。前兩個月同比持平主要受益于占比近八成的國有土地出讓收入增長，背景是房地產銷售回暖帶動土地價格上升，不過100個大中城市土地供應量比2015年同期還減少逾13%。未來土地出讓收入增長恐難延續，一則去庫存壓力下，房地產土地供應量難增，有的地市在2016年甚至沒有商品房土地指標；二則從2014年10月便已啟動的房地產小周期可能快要結束了，開發商拿地熱情恐難持續。如果房地產投資與銷售回落，對行業相關的財稅收入又是一個不小的打擊。

此外，年初以來，政府性基金支出卻未有任何改善，同比降幅還微有擴張，1-2月份仍然負增長22%。地方政府的后續投資動力仍有待觀察。

考慮到政府性基金的規模及用途，這部分支出一旦收縮，對經濟的緊縮效應將會比較顯著。根據財政部官方網站，政府性基金主要用于交通基礎設施建設、水利建設、城市維護建設、生態環境建設、教育文化體育等社會事業發展等方面。其中，國有土地出讓收入中用于土地開發、城市建設、農村基礎設施約逾兩成，2014年的規模約為9000億元。

中央安排地方專項債券4000億元補充政府性基金，或許也是考慮到地方的潛在收支缺口，也是積極中央財政的題中應有之義。絕對數不小，不過是否足夠還需要結合地方實際情況動態評估。

地方政府事權亟待明確

從資金上補償地方財政是解決當前央地財稅分配困境的一個角度。必須引起關注的是，事權和財權不匹配的問題在“營改增”全面實施后會更為嚴重。

地方財政支出在全國公共財政支出中占比達85%，地方政府性基金支出在全國政府性基金支出中占比達92%，地方政府的這兩大支出占名義GDP比重為28%。與此同時，地方公共財政收入在全國公共財政收入中占比僅為55%，在此基礎上，占全國稅收40%的增值稅和營業稅馬上要合二為一全部轉為國稅征收。

與此同時，政府行為的激勵機制存在漏洞。“中央決策，地方執行；上級部門點菜，下級部門買單”的事權運行框架明顯遭遇阻力，不清晰的職能和支出責任的劃分在過去為地方政府搏政績提供了騰挪空間，在當下則又方便了其不作為或少作為。

財政部財科所所長劉尚希認為，下一步應該把部分事權上移，中央的事情自己做，需要地方決策的則下放地方，將國家治理分成國家層面和地方層面，細化中央和地方支出責任，并通過立法加以確認，真正調動地方積極性。

2013年，十八屆三中全會提出的“建立事權和支出責任相適應的制度”，在“十三五”開局之年有必要加快了。