新中國成立以來我國新能源政策回顧與展望

摘 要：本文按照我國新能源政策發展的特點將其分為四個階段，指出我國新能源政策方面存在政策主體單一、政策內容不完善、管理機構分散、監督機制不健全等問題，并提出相關完善建議。

關鍵詞：新能源；新能源政策；公共政策

中圖分類號：X24 文獻標識碼：B 收稿日期：2016-01-12

一、新中國成立以來我國新能源政策的發展

第一階段，以解決農村用能為主的新能源政策。新中國成立初期，為彌補傳統能源供應不足的缺陷，我國積極開展各種新能源的研發與利用。當時，除小水電已經具有一定的發展基礎以外，其他的新能源（核、氫能等）大都處于研發和初級利用階段。

從整體上看，由于受到技術水平、資金等條件限制，這一時期新能源發展水平總體不高，重點主要集中在小水電和農村生物質能上，目的是為了解決農村能源供應不足的問題，且新能源政策散見于各部門的文件中，未形成系統的政策體系。

第二階段，以電力為中心的新能源政策。20世紀80年代，我國提出了以“電力為中心”的總方針，積極鼓勵多種能源發電。1983年《關于積極發展小水電 建設中國式農村電氣化的通知》指出，應當在水資源較好的地方積極發展小水電建設，實現電氣化，并且對小水電的管理機制、資金運營、電價等都做出了相應的規定。1986年12月，國家經濟委員會下發的《關于加強農村能源建設的意見》指出，各地區要依據本地的資源條件，因地制宜發展新能源。

財政補貼、稅收減免、信貸優惠等手段逐漸增多，其中，財政補貼的重點主要是沼氣系統、小水電、小型風力發電機等的示范和推廣項目。1983年，國務院《關于積極發展小水電建設中國式農村電氣化試點縣的報告》指出，從1985年起每年要拿出1億元支持小水電事業，并實行低息貸款，還款期限也從原來的三至五年延長到十年。1987年，國務院決定由中央財政出資，按商業銀行利率的50%對小型風力機制造、風電廠建設、光伏電池生產線、蔗渣發電等項目提供貸款。據資料統計，“六五”“七五”期間，國家科委對新能源科技攻關項目的補貼達到4860萬元之多，[1] 另外，還有部分扶貧資金、農村電氣化資金等都用到了新能源項目上。

第三階段，可持續發展戰略下的新源政策。20世紀90年代，我國政府將新能源納入可持續發展規劃中。1995年，國科委《新能源和可再生能源發展綱要（1996—2010）》明確了我國新能源發展的任務及目標，指出，到2000年全國新能源開發利用總量要達到29800萬噸標準煤，到2010年要增加到39000萬噸標準煤。1996年，國家經委《“九五”新能源和可再生能源產業發展計劃》指出，在“九五”期間要盡快實現大型風力發電機組國產化，發展大型高效太陽集熱器產業等具體的發展目標。1997年，由國家計委制定的《新能源基本建設項目管理的暫行規定》指出，新能源的開發是可持續發展的一部分。這標志著我國新能源政策已經成為可持續發展的一部分。

同時，政府靈活運用法律與經濟手段，促進新能源可持續發展。1995年頒布的《中華人民共和國電力法》、1997年頒布的《中華人民共和國節約能源法》通過立法鼓勵發展沼氣、乙醇等可再生能源和新能源，并且政府還增加了對新能源研究和發展補貼以及項目和事業費補貼，實施了信用擔保政策、上網電價政策、土地租賃政策等。如1994年《并網式風電管理條例》要求電網允許風電場就近上網，并收購其全部電量，對進口風電設備給予各種政策優惠。1999年，國家計委和科技部發布的《關于進一步支持可再生能源發展的有關問題的通知》，明確將繼續加大對新能源建設項目和科技攻關項目的補貼，對3000千瓦以上的新能源發電項目提供財政貼息。

第四階段，多維推進的新能源政策。除了2001年國家經貿委《新能源和可再生能源產業發展的“十五”規劃》《可再生能源發展“十一五”規劃》以及2012年《可再生能源發展“十二五”規劃》等國家級的可再生能源規劃外，各地也制定了相應的發展規劃，指出要把新能源作為新興重點領域發展，如2001年《北京市能源結構調整規劃》、2006年《上海市能源發展“十一五”規劃》等。

二、我國新能源政策存在的不足

新中國成立以來，黨和政府通過出臺一系列政策，推動新能源的開發與利用。但是，我國新能源政策也存在很多不足，具體表現為。

一是政策主體比較單一，公眾力量沒有有效整合。我國新能源政策主體以政府部門為主，缺少其他組織與個人的參與。一方面，政府有關部門對能源統計、審計、項目規劃及政策信息等的公開和宣傳力度不夠，沒有建立起公眾參與政策制定、政策執行及政策監管的良好機制。例如，《中華人民共和國可再生能源法》第九條規定：“編制可再生能源開發利用規劃，應當征求有關單位、專家和公眾的意見。”但這一條款并未對各參與主體的參與形式及參與渠道等做出明確規定，因而該條款仍然是一種寬泛的號召。另一方面，部分組織和民眾對新能源利用重視程度不夠，參與新能源政策制定的積極性不高，全社會尚未形成支持新能源發展的良好氛圍。

二是政策內容不完善，不能滿足新能源發展需要。2005年以后，我國相繼制定了可再生能源法及其二十多個配套性規定和實施細則，但是與新能源發展息息相關的財政貼息、稅收優惠、能源標準、技術規范等政策仍未出臺，無法滿足新能源開發的實際需要。例如，在稅收政策方面，全國統一的新能源所得稅及增值稅優惠政策還未出臺。在財政政策方面，對新能源項目的補貼沒有統一的標準，補貼的盲目性及隨意性較強。另外，針對具體類型新能源的資源評價、技術標準和認證體系缺乏，新能源管理和服務滯后。

三是政策可操作性不強，執行效力低。我國新能源政策原則性規定較多，政策表述不夠明晰。例如，《中華人民共和國新能源基本建設項目管理的暫行規定》第3條提出“新能源開發是實現可持續發展的重要組成部分，國家鼓勵新能源開發及其技術的開發應用”，但這項規定卻沒有給出具體的量化目標及任務實現時序表等內容，只是單純地表明了鼓勵態度，過于原則，缺乏可操作性。

四是管理機構較為分散。這種分散不僅指分部門管理造成的職責分散，還指同一部門內部的管理職責分散，不僅國家發改委、商務部、電監會、國土部等十多個機構都涉及新能源的管理，就連國家發改委內部的價格司、資源司等多個部門也都分別擔負新能源管理的相關職責。這種分散的管理體制使各部門之間因缺乏協調和溝通而出現利益沖突和相互推諉的局面。

另外，新能源管理與新能源資源管理也存在相互分離的問題。《中華人民共和國可再生能源法》規定新能源由能源主管部門進行統一管理，但是《中華人民共和國礦產資源法》卻規定地熱資源由國土資源部門負責管理，《中華人民共和國海洋環境保護法》規定海洋資源由海洋行政主管部門負責，其他如風力、太陽及生物等資源也分別由氣象、農業及林業等部門管理，使得新能源項目在實施前由于既要得到資源管理部門的前置性審批，又要得到管理部門的審批，造成“多重審批”現象。

五是監督機制不健全。一方面，由于各級地方政府缺乏相應獨立的新能源監督機構以及完善的監管程序，加上推廣新能源可以獲得財政補貼這一利益驅動，許多地區和部門往往會不計成本和實情盲目地發展新能源，而較少地對涉及公共安全、資源和生態保護等方面加以監管，造成對資源和環境的盲目掠奪和損害。另一方面，由于沒有明確劃分電力監管部門與新能源管理部門的職責，電力監管部門游離于新能源監管之外，許多新能源發電廠及電網建成后就要其發電上網，造成監督管理的滯后。

三、完善我國新能源政策的建議

針對我國新能源政策存在的不足，展望未來，我們需要完善新能源政策，加快新能源建設步伐，不斷優化能源結構，促進我國新能源快速持續發展。

第一，強化公眾的新能源利用意識。一方面，要通過傳統媒介以及新媒體等多種形式宣傳有關新能源知識以及新能源在經濟社會生活方面的重要作用，將政策條文轉化為民眾的自覺行動。另一方面，加大對新能源數據統計、規劃編制、項目審批等方面的政府信息公開力度，確保公眾能夠及時了解有關新能源的發展規劃以及管理工作等情況。另外，還要鼓勵公眾、民間組織等積極參與新能源政策制定，暢通參與渠道。

第二，完善新能源政策法規，增強政策的可操作性。抓緊制定與《中華人民共和國可再生能源法》相配套的財政、稅收等政策。在稅收優惠方面，要明確規定各種新能源產品所得稅優惠匯率，對企業或者個人從事與新能源相關產業、技術轉讓、培訓等所得收入，減免或者免征一定比例的稅費，給予進口新能源生產設備的企業關稅減免優惠等；在財政政策方面，將新能源發展項目納入各級財政預算體系中，結合新能源項目的發展潛力、企業的經營狀況、技術研發前景、地區及用戶等情況制定補貼標準；在信貸優惠政策方面，加強金融機構、商業銀行等對新能源企業的貸款優惠，積極鼓勵社會資本進入新能源開發領域。

另外，還要注重政策法規之間的邏輯嚴密性，提高政策語言表述的嚴謹性和科學性，政策出臺前進行反復推敲和論證，避免不必要的沖突和誤解。

第三，統一新能源管理機制。首先，可將能源委員會的職能定位為研究國家能源發展整體戰略，協調國家能源局、財政部、水利部等中央部門與地區之間人能源管理工作。其次，國家能源局在縱向上按照新能源類別分別設置氫能、核能、可再生能源局等不同類型新能源的分支機構，負責所屬行業內的具體職能；橫向上可以按照新能源開發步驟設置資源管理、科技開發、決策機制、市場規制以及國際合作等相關部門。最后，還可根據地方實際來設立相應的分支或派出機構，對新能源項目進行具體管理。

第四，加強監督。建立一個組織獨立、運行專業、職責明確的新能源監督機構，對新能源電力價格、項目落實等情況進行監管；引入第三方機構，鼓勵媒體和公眾對新能源項目進行監督，確保新能源的持續穩定發展。

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