老工業基地轉型中的政府職能研究

摘 要：老工業基地的改造與轉型是改革開放以來順應時代要求及推進社會協調發展的重要課題。然而在老工業基地改造的實際過程中，政府所承擔的角色往往發生錯位、越位的現象，使得升級改造的過程不能順利進行，或是無法達到改造的預期效果。上海市楊浦區作為曾經的老工業基地，為推動上海的繁榮發展曾發揮了舉足輕重的作用。如今，楊浦區通過調整產業結構，加強科技創新，推動創新資源向重點產業聚集，實現了順利轉型。本文的重點在于楊浦區成功轉型過程中的政府職能轉變的研究，提出了老工業基地中政府角色正確定位的對策。

關鍵詞：楊浦區 轉型 政府職能

一、引言

上海楊浦區曾是這座城市的工業園區，集造船、機電、冶金、儀表、化工、輕工、紡織等行業為一體，曾經在上海經濟的發展過程中起到了極其重要的作用。然而在上海城市國際化與現代化發展的進程中，楊浦區逐漸淪為影響上海產業結構升級、轉型的落后城區之一，逐漸出現了國有企業活力不足、工人下崗、困難群眾增多、基礎設施老化、生態環境脆弱等問題。此時，西方老工業城市如德國魯爾、英國曼徹斯特等轉型的成功經驗為上海楊浦區的轉型提供了借鑒。城市的轉型，主要是指城市產業結構的調整，即在社會生產過程中，各產業之間的生產技術、經濟聯系和數量比例關系 。上海市楊浦區近年來堅持在產業結構調整中提升能級，優先發展知識型生產性服務業和高新技術產業，基本確立了發展知識型產業、建設知識經濟密集區的路徑定位，并取得了較為明顯的成績。楊浦區的成功轉型與楊浦區政府積極引入科學合理的政府戰略管理方法來促進科學決策是分不開的。楊浦區政府通過轉變政府職能，在客觀分析內外部環境變化的基礎上，科學合理地制訂了區域經濟遠期目標，并進行了相應的合理規劃，通過出臺和完善各種政策及措施，不斷優化區域產業結構，使得重點產業和重點區域都實現了又好又快發展，既充分體現了政府科學發展觀理念的科學性，又顯示出政府職能轉變對于政府部門指導地方經濟發展的巨大作用。

二、現實中政府職能履行存在的問題

1.政府干預市場存在越位。在老工業基地轉型過程中，政府存在著過多干預市場的現象，本該由市場解決的問題，政府卻積極介入和干預，既當運動員又當裁判員，政府職能越位問題較為突出，主要表現在以下幾方面：一是濫用職權。有些改造項目未經法定審查和審批流程就實施拆遷，有些項目則向不具備建設項目批準文件等法定材料的房地產商頒發拆遷許可證，導致違法拆遷現象較為普遍。二是對拆遷評估的干預過多，導致拆遷價格與市場價格脫節。許多評估機構與政府部門存在著千絲萬縷的聯系，或是一些政府職能部門的下屬機構，或是從政府職能部門分離出來，從而導致獨立估價難以實現，有失公允。

2.政府利益導向存在錯位。在老工業基地轉型的改造項目中，某些本該代表公共利益的政府職能部門和機構并非持長遠目光考慮民眾的公共利益，而是將短期收益列入考核指標中，以追求利潤最大化為目的。具體表現為，為了招商引資，城市政府對一些房地產開發商采取了許多突破規劃控制的讓步。另外，政府出于對經濟效益的考慮，常常將規劃中的綠地等生態用地用作商業開發，給城市整體生態建設帶來一系列矛盾和問題。有些項目則對當地社會歷史文化等因素缺乏考慮，為了實現城市面貌的整齊劃一，簡單化地搞大規模改造，嚴重破壞了當地的歷史文化遺產，造成了不可彌補的損失。

3.政府規劃中缺乏公民參與。政府職能缺位表現為在老工業基地轉型改造過程中，缺乏公民的有效參與，改造方案沒有經過充分的市場調研，沒有聽取公民群眾的意見，一言堂盛行，政府掌握最終話語權。在轉型規劃編制過程中，政府往往等到設計方案定稿后才面向公眾公開，接受居民評價。然而真正被采納的評價與建議極少，方案公示成了擺設。規劃的最終審批階段主要由學術研究機構和地方政界的精英參與，然后通過地方人大審批通過。整個過程缺乏公民的參與，真正意義上的引導市民主動參與老工業基地轉型實施全過程的方法和體系依然是一片空白的形式主義。

三、上海市楊浦區的背景及轉型

1.上海市楊浦區的歷史背景。楊浦區位于上海的東北部，是上海市的老工業基地，曾經在上海經濟發展過程中起到了舉足輕重的作用。1949年后，諸多工廠收歸國有繼續運營，至20世紀90年代，隨著當時上海產業結構調整，楊浦境內的許多工廠遷往外地或紛紛關閉，導致大批工人失業。區境內規模較大的工廠有上海機床廠、上海柴油機廠、中華造船廠等。然而隨著經濟的發展，楊浦區逐漸淪為影響上海市產業結構轉型升級的落后城區之一。

2.楊浦區政府轉型的具體舉措。

2.1堅持改革統領全局。老工業基地的產業轉型一般可歸納為三種模式：一是產業更新模式，即利用積累的資金、人才和技術，或借助于外部力量而建立起來的基本不依靠原有資源的全新產業群。二是產業延伸模式，即在原有的產業開發基礎上，發展下游產業，建立深加工產業群。三是復合模式，即在產業轉型初期表現為產業延伸模式，隨著新興產業的不斷出現和發展，形成多元化產業結構，最終轉變為綜合型城市。楊浦區的轉型屬于產業更新模式，聚焦重點領域和關鍵環節，用改革的方法破解發展難題。經過5年多的改革轉型，楊浦區成功從“工業楊浦”轉變為“知識楊浦”，經濟總量得到很大程度提升，經濟結構也趨于完善，“知識經濟”形態初具規模。

2.2實施創新驅動戰略。老工業基地的轉型不僅需要突破原有的發展路徑，更需要創造性地整合各種資源，升級現有產業或者培育新興產業。但是新的發展路徑并非憑空而來，而是建立在本地的發展歷史、資源、技術以及產業基礎之上的。因此，城市老工業基地的轉型升級，實際上是一種創新過程。正如楊浦區的轉型，通過實施“三區聯動”，優先發展知識型生產性現代服務業，優先發展高新技術產業，調整提升都市型產業，穩定提升基礎性服務業。在實施科教興市戰略的大背景下，從城市自身發展需求出發，將大學融入城市創新體系建設中，利用大學所擁有的人才、實驗室、研究中心、科研成果和各種專利等大量創新王牌資源，使大學參與到推動區域經濟、社會發展和塑造城市創新的文化中去。

3.完善公共服務體系。楊浦區在轉型發展中，堅守底線、突出重點、完善制度，協調各方利益，奉行公平、公正的原則，注重公眾參與度，著力保障基本公共服務。一是提高社會保障水平。完善社會救助體系，積極推進“五位一體”養老服務體系建設，使得老有所依；加強創業帶動就業和就業托底保障，實現對社會收入分配的再調節，盡量縮小社會收入的差距，通過社會保障制度的建設，促使社會秩序與經濟秩序穩固安定。二是提升社會治理能力。加強社區工作者隊伍建設，提高管理能力和服務群眾的水平。加大對社區服務類、公益慈善類、科技類社會組織扶持力度。嚴守安全底線，加強安保工作責任落實，注重消除隱患及防范風險。三是推進社會事業均衡協調發展。以普惠、均衡為原則，進一步提高城市社會事業整體保障能力和發展水平。堅持公益導向，完善公立醫院考核評價機制，降低藥品加成率。促進商旅文體融合發展，堅持市場化、社會化運作，定期舉辦各類文體活動，豐富市民業余生活。

四、合理發揮政府職能的對策研究

老工業基地的順利轉型離不開市場，市場機制有利于各項資源的優化配置，同時，老工業基地的轉型也離不開地方政府，不能完全依賴市場，要謹防市場失靈，地方政府在老工業基地轉型過程中的角色定位，將直接影響到轉型的成功與否。通過對上海楊浦區轉型的分析和研究，本文認為老工業基地轉型過程中政府職能轉變的方向是：將工作重點放在為經濟社會發展創造良好環境上，更加注重履行公共服務和社會管理職能，理順市場監管體制。

1.加快轉變政府職能。政府職能的重新定位離不開政府管理體制的改革，其核心就是政府職能轉變。政府職能轉變包含兩個方面的內容，一是政府職能范圍的轉變，即要明確什么是政府該管的，什么是政府不該管的，理順政府與市場的關系，善于發揮市場的作用，實現政府和市場合理分權。二是政府職能結構的轉變，即調整政府的不同職能在職能總體中的比重關系和相對地位，包括強化社會職能、服務職能，弱化管制職能等。優化政府職能結構是為了政府職能實現真正轉變：內容上，政府職能依據社會經濟發展的要求被科學地界定，表現為規范化；范圍上，政府行為退出競爭領域和社會自治組織領域，表現為科學化；在程度上，政府、市場和社會三者共同發展，呈現多元化；手段上，行政指導、行政合同成為實現職能的主要方式，表現為間接化。

2.著力推進法治行政。法治是相對于人治而言的，在于防止專橫的政治全力產生。所謂法治，即要求政府權力嚴格受到法律限制，要求政府行為不得違背法治所認可的價值。依法治國的客體是國家事務、社會事務及經濟文化體育事業，更直接更深入地說，就是國家權力，要用法律來約束國家權力、限制國家權力、制約國家權力。因此，最好的政府，是受法治保障的政府。在老工業基地的改造中推進依法行政，要注重行政程序的法治化，切實做到依照法定權限和法定程序履行職責、行使權力，以各項程序公正保障老工業基地改造過程中實體的公正。通過制定標準化、規范化、具體化、操作性強的程序，使行政執法主體嚴格按照程序辦事，保證國家權力高效率運行，從而保障老工業基地改造過程中各項目標的順利實現。

3.擴大公民參與渠道。“有效的參與體現了一種微妙的特性，這種特性遠遠超出了建立獎勵制度、使下級參與解決問題、允許為達成目標有一定的自由，或者其他‘機制’。最關鍵的因素包括灌輸一種參與文化：一種有關共同管理的合作哲學，真正發揚優點，強調人的價值、某種集體感和形成作為真正參與性領導的基礎的‘參與精神’的其他無形的品質。”由于老工業基地升級轉型是一項利益復雜、涉及面廣的社會民生工程，直接關系到社會群眾的切身利益，因此，公民參與到轉型過程中是必不可少的環節。公民參與到老工業基地的轉型過程中，能加強政府的合法性，促進公民對轉型規劃各項決策的認同，同時也提高了決策質量。公民通過參與全過程，表達自身需求，維護自身利益。政府部門不應將公民看作管理對象，而是要把公民看作合作伙伴，讓社會組織和公民積極參與到老工業基地的轉型過程中，使得公民的要求、意愿得到及時反映，自上而下的統治性權力和自下而上的自治性權力交互作用，促進政府與社會公民和諧相處，強化公眾對公共決策的認同和支持。

五、結語

本文通過對上海楊浦區的轉型研究發現，政府在轉型過程中準確確立了改革方向及政府的職能定位，聚焦公共服務，鼓勵公眾參與，平衡各方利益。鑒于楊浦區這個老工業基地的成功轉型，全國老工業基地的轉型可從中獲得啟示，因此本文提出了政府職能合理發揮的對策。一是加快政府職能轉變，通過界定政府職能范圍和優化政府職能結構從管制型政府轉變為服務型政府。二是著力推進依法行政，通過制定標準化、規范化、具體化、操作性強的程序，使行政執法主體嚴格按照程序辦事，保證國家權力高效率運行。三是擴大公民參與渠道，讓社會組織和公民積極參與到老工業基地的轉型過程中，使得公民的要求、意愿得到及時反映，促進改造過程公平、公正、公開。

參考文獻：

[1]戴伯勛，沈宏達. 現代產業經濟學[M]. 北京：經濟管理出版社，2001.

[2]申利俠. 向知識經濟轉型的老工業區就業問題研究[J]. 上海黨史與黨建，2009，6.

[3]李清娟，宋浩亮. 政府戰略管理對區域經濟發展的實證研究 [J]. 科學發展，2009，創刊號：74.

[4]楊浦區2015年政府工作報告[R]. 上海：楊浦區第十五屆人民代表大會，2016.

[5]岳凱敏. 治理語境下的中國政府能力[J]. 寶雞文理學院學報：社科版，2005，（3）：18.

[6]臧乃康. 依法治國與有限政府[J]. 學術界，1999，（6）：42-43.

[7]哈拉爾. 新資本主義[M]. 北京：社會科學文獻出版社，1999.