經濟欠發達地區新型城鎮化研究

摘 要：新型城鎮化是加快經濟發展方式轉變的強大動力和有效抓手。當前，淮安新型城鎮化已進入新型城鎮化加速發展時期。在加快經濟發展方式轉變過程中，如何加快推進淮安的新型城鎮化，走出一條具有淮安特色的新型城鎮化發展道路，是加快淮安蘇北重要中心城市建設、建成江蘇新興增長極的必由之路。通過分析淮安城鎮化發展面臨的問題，并對這些問題進行了深入的剖析，針對淮安城鎮化發展過程中遇到的問題提出了若干構想，以期提供可供借鑒的措施，為推進淮安新型城鎮化建設保駕護航。

關鍵詞：城鎮化 新型城鎮化 問題 對策

城鄉二元結構突出已成為制約中國經濟社會發展的一個嚴重障礙，城鄉二元結構問題不解決，不但會造成一個城鄉斷裂的社會，甚至連城市本身的發展也會失去支撐和依托。黨的十八大報告指出，城鄉一體化發展是解決“三農”問題的根本路徑，強調要加大統籌城鄉發展力度，促進城鄉共同繁榮，并高度重視城鎮化建設問題。但是伴隨著城鎮化建設的逐步推進，欠發達地區的城鎮化問題日益凸顯，已經成為制約全國城鎮化目前的主要因素?？梢哉f，沒有欠發達地區的城鎮化建設，也就沒有全國的城鎮化建設。欠發達地區城鎮化的效績如何，直接影響全國城鎮化的實現程度。因此如何實現欠發達地區的城鎮化，從而形成一條具有中國特色的新型城鎮化道路，是當前一個亟需研究的重大理論和現實問題。淮安具有欠發達地區的共性。目前，淮安城鎮化率為53.3%，在全省排名倒數第二，尤其是鄉鎮城鎮化率僅為22.05%，城鄉二元結構問題比較突出；農村整體實力不強，村平集體經濟實力不到全省三分之一。淮安要順利實現全面建成小康社會奮斗目標，必須把統籌城鄉發展放在更加重要的位置。

一、現狀分析

新型城鎮化是以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化。李克強總理指出，城鎮化是中國發展的一個大戰略，城鎮化不是簡單的城市人口比例增加和面積擴張，而是要在產業支撐、人居環境、 社會保障、生活方式等方面實現由“鄉”到“城”的轉變。對照新型城鎮化要求，淮安在取得顯著發展成就的同時，也還存在一些不容忽視的問題：

1.城鄉二元結構明顯。城鄉建設投入“二元化”。 城鎮化的目標不僅應包含以城鎮人口比重衡量的城鎮化水平的上升，還應涵蓋城鎮公共事業水平的提高。從本質上說，城鎮化的質量應與公共事業同步提高。然而，我國快速推進的城鎮化卻出現了與城鎮化初衷相背離的現象。20010年—2014年，淮安城鎮規模以上固定資產投資由 382.12億元上升到848.69 億元，占淮安投資總額的68.4%；而農村規模以上固定資產投資由23.32億元上升到57.21億元，僅占淮安的4.6%投入失衡必然導致供給失衡；農村公共基礎設施滯后，一級路鄉鎮通達率只有58.2%，雖然已經實現農村道路村村通，但68 %的鎮村道路只有3.5米 寬。高級職稱醫護人員數量，城市是鄉鎮的4.6倍；每萬人擁有住院床位數，城市是農村的 2.2倍；萬元以上醫療設備，鄉鎮僅占20 %.城鄉社會保障差距較大，醫保報銷比例城鎮職工為 81%，而“新農合” 只有53%；低保標準城鎮為380元，農村只有260元；城鎮職工養老保險人均年繳費4000元以上，而農村不足1000元 。城鄉產業投入“二元化 ”。2015年淮安規模以上投資，農業6.64 億元，工業685億元，服務業556億元，投資結構為0.5：55：44.5，與產業結構明顯不匹配。長期投入欠賬，導致農業農村發展不足，城鄉收入差距持續擴大。2015年淮安城鎮居民人均可支配收入22995元，農村居民人均純收入9838元，差距已由 2010年 的8350元擴大到 13157元 。與省均水平及鹽城、徐州的差距也在加大。城鄉消費也存在明顯差距，消費品零售額和人均消費，城鎮分別是農村的7倍和2.3倍，農村居民恩格爾系數 3.7，高于鹽城 （3.3）、徐州 （3.5）。不斷拉大的城鄉差距，已經嚴重影響到淮安全面小康社會的實現。

2.城鎮化水平有待提高。一是產業支撐能力不足?；窗彩泄I化率49.9%，而城鎮化率53.5%，工業化滯后于城鎮化，與全國、全省工業化領先于城鎮化的共性特點不符，說明產業對城鎮化支撐力不夠。二是城鎮化質量不高?；窗渤擎偦?3.5%，低于全省63%的水平，如果去除50多萬“被市民化”的農民工等流動人口，實際水平更低。根據錢納里工業化結構理論，鄉鎮城鎮化率低于30﹪，處于工業化初期。2015年，除6個城關鎮外，其他鄉鎮平均財政總收入7636萬元，僅約全省平均數的20﹪，低于蘇北平均水平。鄉鎮規模小、布局散、實力弱，建設成本高難度大效益低。三是農村發展落后。農業現代化水平不高，2014年省公布21項指標中，淮安市有7項列全省后4名。作為基礎產業的農業，土地產出率、勞動生產率低；作為主導產業的工業，支撐拉動城鎮化的力量弱，產業發展與城鎮化進程協調不夠，嚴重制約淮安城鎮化發展后勁。

3.城鄉規劃統籌有待加強?；窗渤青l規劃的綜合引導和調控作用并沒有得到有效發揮。近年來，蘇南地區已完成3輪鄉鎮撤并，市均鄉鎮數51個，縮減了一半，鎮均人口規模10萬人以上，城鎮聚合發展的規模效應不斷擴大，綜合實力持續提升；而淮安由于種種原因，鄉鎮撤并緩慢，目前仍有115個鄉鎮，鎮均人口3.4萬人，列全省末位。許多鄉鎮只是時聚時散的“集市”，無力發揮集聚人口、發展產業、帶動消費的城鎮功能。淮安規劃工作總體上存在“ 重城輕鄉”現象。市縣鄉三級規劃缺乏統籌協調，功能區劃不清、特色定位不明，縣（區）間、鄉鎮間同質發展、內耗競爭。規劃剛性不足，龍頭作用缺失，這些都影響了對產業的引導和地方財力積累。

4.農村體制機制改革有待深入。長期存在的城鄉二元結構阻礙了城鄉融合發展，影響了城鄉間要素資源流動。一方面，農村生產經營體制機制落后。以家庭農場、農民專業合作組織、農業龍頭企業為代表的新型經管主體數量少、實力弱，難以發揮支撐帶動一方產業發展的骨干龍頭作用，小生產與大市場之間的矛盾突出。2015年，淮安共流轉土地191萬畝，占承包地面積的38.8%，較全省水平低近10個百分點；開展產加銷一體服務的農民專業合作社比重僅12.5﹪，而全省已突破50﹪。農業龍頭企業僅有3戶銷售突破10億元（徐州8戶，鹽城12戶 ）。龍頭企業有“頭” 無 “身”缺“四肢”，聯基地帶農戶的能力較弱。另一方面，城鄉資源配置的市場機制亟待健全。土地資源開發利用機制不合理，農村騰出的建設用地，多被調劑到城鎮，增值收益很少返還給農村，再一次形成了城市對農村的剝奪。

二、新型城鎮化途徑

分析淮安工業化所處階段。從人均 GDP來看，淮安市已近6000美元，超過5000美元標準線，應屬于工業化后期；從工業化率來看，已達49.9﹪，介于40～6﹪之間，應處于工業化中期；從工業的凈產值來看，淮安市霍夫曼系數（消費資料工業凈產值/生產資料工業凈產值）為1.29，處于工業化中期階段。從產業、就業結構看，淮安市三次產業結構為 12.9：46.3：40.8，就業結構為 28：36：39，一 產比重較高，二三產吸附能力不足，說明處于工業化初期向中期轉變階段；從城鎮常住人口占比來看，達46.96﹪，低于工業化國家水平 （60﹪以上 ），高于工業化初期國家（37﹪），處于工業化中期?？梢?，淮安基本處于工業化實現和經濟增長期，與之相應的城市化率應在30%～60%之間，工業化略低于城市化，總體適度。但淮安目前工業化滯后于城鎮化，說明城市化的產業支撐力不強，特別是二、三產發展水平有待提高，消化吸納農業剩余勞動力不強，從而出現了勞動力人口的凈流出。通過以上分析，現階段淮安肩負工業化和促進農業現代化的雙重壓力，面臨著實現工業化和城鄉一體化的雙重任務，必須按照十八大提出的新型城鎮化道路，破除城鄉二元結構，提高城鎮化發展水平和質量，特別是要協調好工業化與城鎮化的關系，構建和諧的城鄉發展模式，推動信息化和工業化深度融合。

三、進一步推進新型城鎮化的對策

1.實現“三個統籌”，促進城鄉融合發展。

1.1統籌規劃城鄉空間構建新型體系結構。按照“極化市域中心城市、強化縣域城區、優化重點鎮和特色鎮、美化農村”的發展理念，著力構建“中心城市—縣城—小城鎮—新型村莊”層次清晰的城鄉空間格局。一是極化發展中心城市。以建設長三角北部地區重要中心城市、先進制造業基地、現代服務業高地和蘇北城鄉統籌先進示范區為目標，加快推進備功能區的統一規劃建設，提升中心城市的首位度，增強輻射力、承載力，促進人口、產業集聚，建成人口規模超200萬的大城市。二是強化縣城建設。依托各縣特色資源，盡快將各縣城建成人口達 20—5萬的中等城市，將漣水縣城打造成為空港城市、教育名城、蘇北平原地區城鄉統籌示范區；將盱眙縣城打造成為“龍蝦之都”、 淮河中下游山水旅游城市、 丘陵湖濱地區城鄉統籌示范區；將洪澤縣城打造成為長三角地區湖濱旅游度假城市、濱湖地區城鄉統籌示范區；將金湖縣城打造成為長三角北部水鄉園林城市、 蘇北水鄉地區城鄉統籌示范區。三是分類建設小城鎮。按照城市功能區和周邊鄉鎮統籌發展要求，將中心城市和各縣城周邊鄉鎮村，納入城市功能區統一規劃建設。按照片區發展理論，將中心城市和各縣城以外鄉鎮，劃分成19個發展片區，培育形成4個縣（區）域次中心鎮、8個重點中心鎮、20個特色鎮、21個一般鎮。依托各自優勢，采取分類扶持政策，加大主導產業培育，將小城鎮周邊村莊納入城鎮統一規劃建設，盡快形成4個鎮區人口規模5萬以上的小城市，28個鎮區人口規模2—5萬的區域重點鎮或特色鎮，其它鎮區人口規模要達到1萬以上；四是打造美麗鄉村。優化調整鎮村布局規劃，科學確定村莊布點和數量，加快建設規模適中、組團發展、生態優美的“美麗鄉村”，積極穩要地引導農民向規劃布點村應有序集中，加強農村集中居住點綜合管理，統籌推進村莊各類設施建設和特色保護，堅持一村一案，力求空間圍合豐富、戶型設計多樣，體現鄉村風貌。

1.2統籌發展城鄉產業，提升區域競爭力。按照“產城一體、產村融合”的發展理念，加快推進農業現代化、新型工業化和現代服務業發展，形成以現代科技為支撐、現代經營為基礎、現代農民為主體、三產聯動為特征的產業多元素融合發展新格局。一是加快農業現代化步伐。根據不同的地域特征，差別化制定農業產業發展規劃，加快發展現代高效農業，積極推進農業產業化經營，加強農業招商，發展農產品加工和營銷，形成完整的產業鏈。積極調整農產品的品種、區域結構及其區域分布，加強農業區域之間的分工與協作，著力形成區域特色鮮明的農業產業帶和關聯產業集群。二是強化工業集聚開發。推進特鋼、 鹽化工、電子信息、食品四大主導產業發展，高標準打造“中國新鹽都”。做強主導產業，形成產業集群，做長產業鏈。三是提升服務業發展水平。做大做強中心城市商貿商務核心區，建設一批綜合物流中心和大型專業交易市場。完善縣（區）服務業集聚區配套服務功能，打造研發、信息、金融、技術、展示、中介等六大公共服務平臺，增強集聚區要素吸附、產業支撐能力。建設城鄉流通體系，提高鄉鎮服務業發展水平。深入推進社區商業 “雙進工程”和“萬村千鄉市場工程”，建立覆蓋鄉村、服務規范的新型流通服務網絡。加快構建“龍頭企業 +生產基地+合作組織 +農戶” 利益聯結共同體，加快發展“田園風光、生態農業、休閑農業” 結合的鄉村旅游產業。四是注重產業發展生態化。以生態市創建為抓手，建立和完善城鄉產業發展與生態環境保護一體化體系，大力發展生態經濟，推動協調可持續發展。

1.3統籌城鄉基礎設施，推進公共服務均等化。一是構建城鄉一體新型基礎設施體系。加快城鎮基礎設施向農村延伸，實現城鄉客運一體化、農村客運公交化，構建覆蓋城鄉的綜合交通運輸體系，逐步實現區域供水、無害化垃圾處理，電力通信等設施均等化服務，不斷提高城鄉承載能力。二是合理配置公共服務設施。按照“向上集中”原則，將大中型的公共服務設施，向城區和重點鎮集中，提高建設使用效率，更好地發揮引導集聚功能。按照“向下分級”原則，將基礎性公共服務設施，在基層社區布點，健全完善“15分鐘公共服務圈”，為群眾提供更加便捷的服務。進一步提升農村公共文化設施服務能力。

2.推進“三項改革”，激發城鄉發展活力。

2.1農村產權制度改革。以“還權賦能”為核心，堅持“多予少取、重在放活” 的方針，加快形成歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度，促進農村生產要素有序流動和合理配置，保障農民在推進城鎮化和工業化進程中的合法權益。全面開展農村土地確權發證工作，用三年左右時間，實現農村土地承包經營權集體建設用地使用權集體土地所有權農民宅基地使用權農村房屋產權集體林權集體生產性設施所有權等頒證全覆蓋，實現農村產權信息化管理市縣鄉三級聯網。建立健全農村土地流轉體系，加快市縣級農村產權交易服務市場建設，并逐步向鄉鎮延伸，制定農村產權交易的基準價格和最低保護價，開展產權流轉、招拍掛等交易活動。結合城鄉建設用地增減掛鉤試點和萬頃良田建設，積極探索農村宅基地和承包地流轉、退出機制，推進城鄉建設用地“同地同價收益”，提高農民收益份額。

2.2投融資體制改革。深化體制機制創新，推進政府公共服務和行政管理服務體制改革。確立市場導向，強化資源要素整合，重點推進投融資體制改革，改變傳統的財政投入辦法，梳理整合備類涉農資金，按照“政府引導、社會參與、市場運新裝備，著力提升農業規?；?、 產業化、標準化、集約化、信息化水平。加快推進工業化進程，突出重大項目和龍頭企業培育，擴張總量、優化結構、 集聚產業、 彰顯特色。

2.3城鄉基礎設施共建工程。圍繞完善城鄉功能、改善居住環境，突出農村公路提檔升級、鎮村公路及公交通達等交通設施建設，健全城鄉綜合交通體系；加大區域供水、污水處理、垃圾處置、郵電通信等公用設施建設力度，提升鄉鎮集聚承載力。破解建設資金瓶頸，構建政府、農民、企業、 社會等多元化投入、共同建設機制。

2.4城鄉公共服務共享工程。以城鄉居民同等享受基本公共服務為目標，加快實現基本公共服務均等化。開展學前教育、義務教育優質均衡等綜合改革，完善城鄉教師交流、農村教育投入等機制，盡早實現城鄉教育均衡平等。加強城鄉基層醫療衛生機構、文化陣地、體育設施等建設，滿足城鄉居民基本服務需求。

2.5城鄉就業社保富民工程。全面統籌城鄉就業，出臺激勵務工創業、民工返鄉等政策，建立職業技能培訓和信息化用工服務體系，不斷拓寬農民就業創業渠道 ，推動實現更高質量的就業創業。全面統籌城鄉社會保障，推進城鄉養老保險、醫療保險并軌，建立健全失業保險金、失業保險物價補貼、征地補償標準等動態調整機制，形成城鄉一體的社會保障體系。

2.6城鄉社會管理創新工程。推進社會管理服務平臺建設，形成四級聯動的社會管理服務體系。加快信息網絡建設，建成互聯互通、覆蓋到村（社區）的綜合信息平臺。建立健全公民多維流動服務管理機制，實施“一證通”服務管理實現“以證管人、以房管人、以業管人”。培育社會服務組織，推行網格化管理模式，實現城鄉全覆蓋。

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作者簡介：田晨，江蘇食品藥品職業技術學院講師，本科，北京理工大學2011級工程碩士，研究方向：經濟管理。