基層民主政治建設視域下的業主自治

【摘要】：以推行基層民主建設，變革社會治理模式的國家發展戰略任務為背景，探討業主自治中的業主委員會“成立難”的中心問題，在明確業主自治是落實和實現中國特色社會主義基層民主的基本途徑和有效手段，必將成為我國城市基層民主建設的必然選擇的同時，試用社會學社區治理和政治學基層民主理論，以西安市多數商業小區業主委員會歷經20余年尚難成立的事實根據，剖析業主委員會“成立難”的根本癥結，探討現時可行的破解之策和自治之路。

【關鍵詞】：基層民主；業主自治；業主委員會

引言：

近年來因業主維權和物業沖突而誘發的群體性事件屢被媒體曝光，已經引起強烈的社會反響和政府的高度關注，成為社會熱點難題。特別是，人們熱議紛紛卻倍感無奈之局面令人深思，更促人反省，多問幾個為什么？當面對一次次業主們自身權益遲遲得不到切實維護和保證，倍感無奈和無助時，來自社會的呼聲亦顯得曲高和寡而頗有輿論圍觀之嫌。倒是地方政府相關部門卻始終沒能真正扮演好作為社會管理者和調停者的權威角色，沒有發揮應有的“主導”作用，及時切實地行使起保障和維護人民群眾利益的根本職責，致使原本正當合法、又合情合理的業主委員會這一基礎群眾自治組織在歷經20余年（我國城市商業小區大量出現在90年代）卻依然步履維艱，實難產生的尷尬格局時。

本文從推行基層民主建設，變革社會治理模式這一國家發展的戰略任務背景出發，探討業主自治中遇到的業主委員會“成立難”的這個中心問題，在明確業主自治是落實和實現中國特色社會主義基層民主的基本形式，必將成為我國城市基層民主建設的必然選擇的同時，試用社會學的社區治理和政治學的基層民主理論，以西安市多數小區業主委員會歷經20余年尚能成立的事實根據，剖析業主委員會“成立難”的深層原因和根本癥結，并著力提出破解之策和自治之路。

二、當前實施業主自治過程中遭遇的現實困境

據不完全統計，截至2013年底，我國各地城市商業小區成立業主委員會的總體比例不滿20%（各地情況有差異，但最高不超過50%）。與此相聯系，近年來各地頻繁發生物業公司與業主之間因物業管理糾紛引發的暴力沖突等群體性社會事件。居住生活在城市商業小區的人們普遍反映，小區管理完全由物業公司主導，業主集體失語，業主自治與維權虛設，毫無保證。那么，現實中這種體制與機制的設計，究竟是怎么實際的運行，存在著怎樣的問題呢？

1.物業公司的阻撓是造成業主自治難的主要障礙

物業公司漠視或無視業主的正當合法權益，慣于采取種種無理、甚至非法的方式手段百般刁難、極力阻撓業主們成立業主委員會的正當行為。有些物業公司竟然不惜訴諸武力對帶頭業主或業主代表大打出手、致人傷殘而不顧，釀成嚴重社會后果。我們長期跟蹤和走訪的幾個小區發生的多起惡性事件，完全證明了這一事實的存在。

面對物業公司阻撓破壞業主委員會成立的非法行徑，公安部門也最終苦于“業主舉證無力，事件情因復雜，物業違法行為難以認定，無法做出處罰”而一而再地不了了之，以致姑息養奸，縱容了物業的恣意妄為。一直以來，圍繞著強化物業的法律意識和規范經營的呼聲不斷。可事實上，如何強化，誰來規范卻難以落實，缺乏行之有效的監管。雖然說此事有法可依，可問題出在違法難究和執法不嚴的困境之中。

現實而客觀地看，那些祈求物業良心發現和覺悟自省而主動積極協助、支持成立業主委員會的美好愿望，在物業的職業操守和法治意識還被一個個現實利益所蒙蔽的現階段，只能是不可能普遍實現的臆想（不了解商業小區實際情形的理想主義者）。漫長而艱難的20余年的業主維權路已經用血和淚證明：這種成立業主委員會的路勁選擇是根本行不通的。

2.業主們的維權觀念差，參與意識不強，自治能力薄弱是造成業主自治難的主觀原因

對于業主們普遍存在的自主維權意識不強，缺乏應有的自覺行動的問題，僅僅依靠業主們自身的民主意識的逐步養成與覺醒，恐怕遠遠跟不上我們社會建設發展的速度。那么，可否在短期內有效增強業主維權意識以期解決目前的實際問題呢？我們的研究結果認為，在現有條件下，設想在短時期內促成業主們積極行動起來自覺維權，是根本不切實際的。據我們掌握的情況，業主們的不熱心、不主動和沒時間、沒能力的消極態度，致使業主大會遲遲不得召開的情況十分突出。又因為沒有過半數的業主參加出席，依據相關政策和規定，業主委員會也就不能成立。這就是目前我國民眾在實際生活中的民主意識和維權意識的真實情狀。

當然，并非所有的小區都是如此。在我們掌握的某些小區就有這樣的熱心人和有能力的者。他們不辭辛苦，任勞任怨樂于為大伙服務，他們的主動努力既得力于廣大業主的積極響應和堅決支持，也得到了物業愉快配合，業主委員會也就很快成立起來（原本就是這么簡單的一件事）。但是這種情形卻不具有一般性意義，實踐中，這種幾個方面都積極主動、密切配合的小區并不多。所以，才會有大多數小區的沒有業主委員會的尷尬局面。

3.現行法規的不完善和執行不到位是造成業主自治難的保障乏力

盡管各地均有的《物業管理條例》解決著問題。但是其制度設計本身存在不少缺陷，比如業主大會和業主委員會的性質、法律地位并不明確、作為物業服務合同的一方主體，其是否具備訴訟主體資格并不明確，而物業管理地方法規在業主委員會的成立問題上往往規定也不一致。就是業主委員會的組成人數，各地規定也不相同，有5人的，有17人的，還有19人的，懸殊很大。[2]《中華人民共和國物權法》對業委會略作規定，可對業主大會、業主委員會等主體性質及法律地位，對業主委員會的產生方式與職責、對管理規約應規范的基本事項等均缺乏明確規定。盡管在業主大會的表決程序上，根據《中華人民共和國物權法》和《物業管理條例》規定，采取業主人數與居住面積相結合的投票方式。但對可能出現的業主意見分歧而又無法統一的情況，或人數和面積數有一項未達到比例的情況下如何處理，及業主人數如何計算，當產權為共同共有的情況如何確定人數，等等這些特殊的情形都沒有作出相應規定。[3]從而為實際操作埋藏了隱患，使得千差萬異的不同小區在出現以上問題時失去參照依據。

4.業委會成立程序的操作繁瑣是造成業主自治難的政策瓶頸

《物業管理條例》第十二條規定：業主大會會議可以采用集體討論的形式，也可以采用書面征求意見的形式。但是卻規定，應當有物業管理區域內專有部分占建筑物總面積過半數的業主且占總人數過半數的業主參加。而業主大會要決定的某些事項，還應當經專有部分占建筑物總面積 2/3以上的業主且占總人數 2/3以上的業主同意。甚至對有些事項的決定，應當經專有部分占建筑物總面積過半數的業主且占總人數過半數的業主同意。依此規定，業主委員會的成立，不僅必須要物業管理區域內專有部分占建筑物總面積過半數的業主且占總人數過半數的業主參加。還要經專有部分占建筑物總面積過半數的業主且占總人數過半數的業主同意才有效。[4]這個“雙過半”的規定，無疑徹底堵塞了大部分小區成立業主委員會的大門（事實上，許多小區的入住率達不到過半）。

我們調查摸底發現，多數小區初期的入住率非常低。以我們掌握的信息，現在很多人屬于投資房產，他們買了房子并不入住，或暫時入住，或延期住，或根本不住，直接出租。另有些業主經常出差甚至長期工作生活在異地，這就直接導致了業主人數常常不能達不到合規定的有效條件，致使成立業委會的動議無從做起，不得不長期擱置，成為困擾業主委員會成立的制度瓶頸。

5.地方政府主管部門的組織不力是造成業主自治難的行政軟肋

以西安市為例，商業住宅小區業委會的成立基本參照中華人民共和國住房和城鄉建設部關于印發《業主大會和業主委員會指導規則》的通知“第九條 符合成立業主大會條件的，區、縣房地產行政主管部門或者街道辦事處、鄉鎮人民政府應當在收到業主提出籌備業主大會書面申請后60日內，負責組織、指導成立首次業主大會會議籌備組。”[5]和《西安市物業管理條例》 “第二十三條規定：街道辦事處或者鄉鎮人民政府應當自收到書面告知30日內，組織成立業主大會籌備組。區縣物業管理行政主管部門應當予以指導。”[6]的相關規定。

可見，依據現行規定，成立業主委員會，地方政府相關部門具有組織指導之責。但在現實中，地方政府部門缺乏積極履行組織指導的主動性意識，當業主提出成立業主委員會的申請時沒有及時召集有關方面商討，并牽頭組成籌備組。我們長期的實際調查和走訪也發現，政府部門和工作人員對于這類事件，首先在思想觀念上不夠重視，心理上不太情愿介入過問這類事情。因此工作安排也相對遲緩，行為上也缺乏積極性，沒有盡到組織者和召集人的職責。與此同時，政府中的房屋登記部門則是只管大權在握的房屋測量和坐地收費，辦理產權證書，其他涉及房屋產權之外的所有問題則統統無心過問，也無權干涉。而所謂“物業管理行政主管部門應當予以指導”之說就更無實指，相關部門從未現身。如此一來，成立業主委員會就成為業主們的單方面意愿和自身行為。當他們處于自發松散的無組織組織狀態、缺乏有效地組織自治能力時，面對蠻橫強硬的物業，再沒有政府的引導和幫助，組建業主委員會就只能是空想、夢想。

三、實現業主自治的現實出路與對策

對策一：政府通過頒發相關法規，運用行政手段，約束開發商必須履行規定職責的方式。即限定開發商在商品房銷售達到一定比例，如三分之一或過半時（一定要有一個準確的量來限定），且已經交付使用開始入住時，就要求開發商主動組織協調業主成立具有預備性質的業主委員會，履行起與物業管理協商本小區的物業管理事宜。（如果入住率沒有達到三分之一或過半時，可以另行規定相關辦法。）為此，必須要通過相關立法程序把這項要求作為開發商的基本義務規定出來。也可以態勢約定或另行規定，開發商在正式取得商品房銷售權證開始出售房屋時，需向政府指定部門繳納一定數額的“業主委員會成立保證金”的方式來強制約束開發商必須履行這一職責，以達到保障全體業主權益的目的。

對策二：政府以法規或政策的形式把能不能夠成立業主委員會，作為監管和考核物業公司運營是否規范合格的硬性指標規定下來。無論是開發商所屬的或是市場上的專業物業公司，都要把成立業主委員會作為其首要任務和中心工作，并規定時間周期（以業委會籌建的程序和過程看，確定2年以內比較合理）。對于在一定期限內不能成立業主委員會，業主反映意見比較大的小區物業（業主意見征集由小區所在的社區負責，不能以小區物業方面提供的信息為準），政府主管部門在調查取證、核實情況的基礎上，可以依照相關法規或政策強制注銷物業公司經營資格，或通過凍結、扣押物業公司的一定經營保證資金的方式來督促它履行義務。

對策三：街道辦要樹立管理與服務并重的觀念，切實履行工作職責，要把督促本轄區小區成立業主委員會作為工作的主要內容來抓。作為組織指導業委會成立的主要責任人，要把這項工作作為知民情、暖民心、達民意的政治任務來抓。落實到人、嚴格部署、全程跟進、務求實效。上級政府要依其是否完成本轄區的商業小區業主委員會的成立狀況指標，作為考核他們工作業績的主要內容，依此推動他們盡職盡責地開展此項工作。

當然，以上三管齊下之舉，在當前全面推進和逐步落實基礎民主政治建設的過程來看，這些僅僅是處于迫切期待快速扭轉業主委員會建設不力的軟弱現狀、以緩解日益尖銳的社會矛盾，尋求有效突破的權宜策略。根本而長遠地看，業主委員會成立難問題的最終解決方案，還是要通過持續強化依法治國方略，逐步提高國民素質，加強行業監管力度、規范企業行為自律，完善法律法規，全面增強社會綜合治理、特別是城市社區治理的能力和水平等基礎性工程的不懈建設來根本實現。

參考文獻：

[1]新華網.中國共產黨十八屆三中全會公報發布（全文） [EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/house/tj/2013-11-14/c_118121513.htm.2013.11.14.

[2] [4] 中華人民共和國中央人民政府.物業管理條例[EB/OL].http：//www.gov.cn/flfg/2007-08/31/content_733267.htm.2007.08.31.

[3] 中華人民共和國中央人民政府.中華人民共和國物權法[EB/OL]http：//www.gov.cn/flfg/2007-03/19/content_554452.htm .2007.03.19.

[5] 中華人民共和國中央人民政府.業主大會和業主委員會指導規則[EB/OL].http：//www.gov.cn/gzdt/2009-12/17/content_1489296.htm.2009.12.17.

[6] 西安市人大常委會.西安市物業管理條例[EB/OL].http：//www.china-xa.gov.cn/Html/2011_10_31/2_1960_2011_10_31_8868.html. 2011.10.31.