論《文物保護法》中的文保單位“四有”工作制度

【摘要】：不可移動文物是我國重要的不可再生資源。文保單位“四有”工作制度是《文物保護法》中為保護成為文物保護單位的不可移動文物而特設的獨具特色的工作制度。本文從“四有”工作制度的形成歷史背景出發，分析現行“四有”工作制度中存在的問題，最終提出具有針對性的對策及法律建議。

【關鍵詞】：文物保護法；文保單位；四有；工作

一、文物保護立法中“四有”工作制度形成的歷史背景

“文物保護單位”是我國對不可移動文物給予保護的重要基礎性工作，而《文物保護法》中針對各級各類文物保護單位所進行的“四有”工作則是落實這一保護形式的根本保障性法律制度。保護范圍的確定有利于確保文物本體的安全及其周圍環境的真實性與完整性，設置標志說明旨在以政府權威增強人們保護文物、愛護文物的保護意識，同時也是關于文物信息的重要標志；建立專門的檔案是為了在實施文物保護中提供真實、必要的原始資料，文物“四有”檔案的不斷變化和豐富見證了文物保護單位的演化與變遷，也展現了保護工作的成績；設立專門的機構與專職人員是文物得到持續保護與有效管理的切實保證，是落實文物保護單位保護工作的管理制度的核心。[1]

我國現有文物保護“四有”工作制度的淵源可以追朔到上個世紀的30年代的抗日戰爭時期，1932年國民政府決定以西安作為戰時陪都，設立了以張繼為首的“西京籌備委員會”，這個機構不僅對西安的城市規劃建設作了初步方案，更做了大量的文物調查工作并在此基礎上制定了文物古跡的保護方法。其中關于文物古跡平面圖繪制、標志樹立、資料收集、保護管理機構人員確定等內容已經形成了今天我國文物保護“四有”工作制度的雛形。1948年中國人民解放軍包圍北平（今北京）為避免炮火損壞文物，曾邀請當時中國古建筑研究專家梁思成做了一份古建筑保護名錄。而中華人民共和成立以后，1956年，國務院在《關于在農業生產建設中保護文物的通知》中，首次明確提出地方政府要為文物樹立標志，加以保護，并在后繼的法律法規中逐漸對保護標志作了具體的規范和要求。1961年第一批全國重點文保單位公布，1963年文化部頒布的《文物保護單位保護管理暫行辦法》對文保單位的保護范圍、保護標志、保護檔案、保護機構都做出了具體要求，這標志著我國文物保護立法中“四有”工作制度的誕生。

1982年第五屆全國人大常委會通過、1991年第七屆全國人大常委會修改的《中華人民共和國文物保護法》及1992年頒布的《中華人民共和國文物保護法實施細則》標志著我國文物保護法根本大法的誕生。該法條第二章以“文物保護單位”為題單列成章，對文物保護單位保護制度作了新的法律規定及解讀。同時，1991年國家文物局頒布的《全國重點文物保護單位保護范圍、標志說明、記錄檔案和保管機構工作規范（試行）》則針對“國保”單位進一步規定了“四有”工作的具體方式、方法。這一時期法條最大的成果是“建設控制地帶”規定的設立，十分有利于“文物保護單位”的歷史環境與自然風貌的保護，從更大的范圍上保持了歷史遺產的真實性與文化內涵的完整性。2002年，第九屆全國人大修訂通過了新的《中華人民共和國文物保護法》，2003年《中華人民共和國文物保護法實施條例》也公布實施，從此我國文物保護單位“四有”工作進入了一個新的發展時期。明確規定了在保護范圍及建控地帶內不得進行的項目，作出了不得原址重建的嚴格規定，并增強了文物部門的權威性。

總之，上述一系列以《文物保護法》這一文物大法為基礎的相關規制陸續出臺，使中國“文物保護單位”四有工作制度日趨成熟與完善，使科學、健全的“文物保護單位”四有工作制度逐步形成，為數量日增的各級各類“文物保護單位”的有效保護奠定了堅實的基礎，為我國文物資源的整體安全創造了有利的法律制度保障。

二、當前“四有”工作制度中存在的問題

（一）作出標志說明方面

盡管1991年的《國保“四有”工作規范》中，都曾對保護標志和說明分別提出要求，并將“標志”和“說明”放在同等重要的位置.但是長期以來，全國各地似乎只是對保護標志情有獨鐘，而設立說明牌的工作卻嚴重滯后，隨著文物工作的持續深入，以及民眾對文化遺產工作不斷有新的訴求，為文物保護單位設立說明牌已經擺在了文物工作者面前。

此外，對“尚未核定公布為文物保護單位的不可移動文物的標志說明，重視程度不夠。《文物保護法》第十三條規定：“尚未核定公布為文物保護單位的不可移動文物，由縣級人民政府文物行政部門予以登記并公布”[2]這類不可移動文物雖然還不是文物保護單位，但是它們具有一定的文物價值，受《文物保護法》的保護，是整個文物保護對象中不可或缺的一部分，并且隨著相關研究的深入以及社會整體認識水平的提高，將來可能會升級為文物保護單位。但就目前來說，法律只是規定要對各級文物保護單位做出標志說明，對于“一般不可移動文物”并沒有要求，從而造成許多人甚至是文物工作人員對這類不可移動文物認識嚴重不足，有人竟然認為它們并不屬于法定文物的范疇。[3]因此，應盡快為“一般不可移動文物”做出保護標志說明事項立法，從而提高人們對它們的重視程度。

（二）劃定保護范圍方面

按照《文物保護法》第十五、十八條要求，文物保護單位須有必要的保護范圍，并根據保護文物的實際需求，可在文物保護單位的周圍劃出一定的建設控制地帶。在實際工作中，劃定保護范圍和建設控制地帶一般是同時進行的，因此業內通常將此項工作簡稱為劃定“兩線”。長期以來，“兩線”的劃定主要是以文字描述的形式來確定并公布的，不可否認的是這種劃線方式能較為快速地將“兩線”公布出來，對保護文物起過一定的作用，但有幾個問題在以往的工作中長期被忽略了。

其一是文物本體認定工作的欠缺，大部分文物保護單位在公布時，主要涉及名稱、年代、類別、地址四類信息，至于文物本體具體包含哪些內容卻很少提及，這就給后續的保護工作帶來困難，例如，在某個文物保護單位中，包含著多棟建筑或是若干其他類別的文物單體，但是在公布時又沒有給出一個詳細的清單，那么對該文物保護單位進行文物本體認定就十分必要了，否則，在文物本體尚未確認時就去劃定“兩線”，顯然是不科學的。

其二是作為標志物的道路、建筑物的界線經常會發生變化，另外由于文字表述較為籠統、機械，時常會導致“兩線”界定不清，出現混亂。隨著經濟社會的發展，越來越多的地區基建活動頻繁，在很多城市的中心區域，寸土寸金，其中牽扯的利益巨大，所以以文字描述為主的“籠統”劃線方式，不僅無法滿足文物保護的要求，還會激化城市建設與文物保護之間的矛盾，為保護管理工作帶來很大不便。

其三是“兩線”劃定與城市規劃工作相互脫節，“兩線”的具體劃法，一般由文物行政部門提出，然后由城市規劃行政主管部門提出意見，最后報相應級別政府公布，然而，隨著城市的發展，文物保護單位所在地域的城市控制性詳細規劃、修建性詳細規劃是不斷在調整的，規劃部門以調整后的控制性詳規或修建性詳規來規范城市建設活動時，與文物行政部門之間缺乏溝通，這勢必造成“兩線”無法發揮應有的作用.

（三）建立記錄檔案方面

一份完備的記錄檔案，不僅要包括行政管理檔案、文獻資料檔案、

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照片圖紙檔案，還有文物保護工程檔案、影像資料檔案，必要時還有考古資料檔案等等。隨著文物事業的蓬勃發展，以紙質資料為主的傳統記錄檔案工作形式已明顯滿足不了現時的要求。紙質檔案不僅在保存、管理上需要較高的要求，關鍵在于不易查詢檢索，這為后續檔案的使用工作帶來很大不便，檔案利用率低下。

（四）設置專門機構或者專人負責管理方面

《文物保護法》中規定各級文物保護單位要“區別情況分別設置專門機構或者專人負責管理”，然而在實際情況中，設有專門機構或人員進行管理的文物保護單位只是占少數，且隨著“文物保護單位”數量的不斷增長，為每個文物單位設立專門管理機構或人員，顯然是不現實的，很大一部分文物單位仍遵循著“誰使用，誰負責”的原則，由所有人或使用人進行日常管理和維護，政府文物行政部門負責監督和指導。[4]但是，多數所有者或使用者在面對文物保護時，由于切身利益等多種因素的影響，主觀保護意愿并不強，客觀上又缺乏專業技術，因此，要想對成百上千個文物點的保護情況實施有效的監督、管理，僅靠文物行政部門的力量，顯然是行不通的。

三、完善“四有”工作制度的對策、建議

綜合以上論述，筆者認為在現行的文物保護單位“四有”工作制度中還存在很多問題，針對這些問題在具體的立法與工作實踐中應該做好：

首先：在今后的工作中，立法上要體現出重視文物保護單位說明牌的豎立工作，并結合各文物點的實際情況來妥善安排說明牌的形式，同時考慮說明內容的簡明性與通俗性，能讓普通民眾看懂，從而更好地理解文物的價值內涵；迅速落實“一般不可移動文物”的標志說明豎立工作，一方面是確保其安全，另一方面是提高人們對這類文物的重視程度。在上述工作的基礎上，要為孤立隔絕，分布散亂，無法形成群體優勢的不可移動文物，增加指引設施，提高文物點可達性，從而形成一套引介功能更強、文物點更易發揮其社會功能的城市文化遺產標識指引體系。

其次，在關于保護范圍與監控地帶的劃定上應細化有關法條，在強調“兩線”的精確性，圖文并舉，以大比例地形圖為底圖，準確標出“兩線”位置等相關信息，并配以文字說明；注重“兩線”與文物周邊城市規劃控規、修規之間的協調性，在文物保護與城市建設中間找到平衡點；“兩線”劃定的成果最終能夠進入“城市規劃管理信息系統”，在協調保護與建設之間矛盾中，發揮實際作用。因此，在今后的工作中，不僅要完善各級文物保護單位的“兩線”工作，還應采用類似的方法，進一步劃出“一般不可移動文物”的本體范圍“四至”，并統一納入到“城市規劃管理信息系統”中，最終實現不可移動文物保護與城市建設的雙贏。

再次，在有關法條中應對文物四有檔案進行進一步規范化的要求，列出詳細的檔案目錄、記錄表格樣式、份數，以及儲存介質等。

最后，針對人員機構緊張的問題。2010年7月，國家文物局下發了《關于進一步發揮文化遺產保護志愿者作用的意見》，提倡要讓更多的民眾通過成為“文化遺產保護志愿者”參與到文化遺產事業中來，并指出“志愿者是全社會參與保護文化遺產的生力軍”目前，很多地區都在積極組建自己的“文物保護志愿者”隊伍，初見規模。雖說在實踐中，志愿者工作要比原先設想的那樣復雜得多，但不可否認，建立文物保護志愿者隊伍是將公眾力量引入文物保護工作的一個重要方式，是今后的工作趨勢。

參考文獻：

[1]范敬宜、單霽翔等.文物保護法律指南[M].北京：中國城市出版社，2003：29.

[2]《中華人民共和國文物保護法·中華人民共和國文物保護法實施條例》，北京：中國法制出版社，2003：23.

[3]朱明敏.關于文物“四有”工作的幾點思考[J].廣東技術師范學院學報，2010（3）.

[4]管菊芳.淺談新文物保護法與不可移動文物保護[J].法制經緯，2009（4）.