廣東自然保護區：“領跑者”的尷尬

自然保護區建設管理工作一直走在全國前列的廣東省，目前正經歷著林地權屬復雜、生態補償機制有待完善、管理體制不順、管理理念落后和資金投入不足的尷尬，未來，作為全國第一個也是迄今唯一一個“自然保護區建設示范省”，廣東仍需繼續探路。

“這是有史以來，廣東省最高級別、最大規模的一次對自然保護區的集體調研！”廣東省自然保護區管理辦公室副主任廖廣社在接受《小康》記者采訪時稱，今年6月20日至7月1日，廣東省人大常委會4位副主任分率4個組赴8個地級市的17個各類型各級別自然保護區開展建設管理專題調研。

從1956年廣東省鼎湖山建成中國第一個自然保護區開始，廣東省的自然保護區建設管理工作就一直走在全國前列。在60年的發展歷程中，廣東省自然保護區建設發展經過了起步、調整、跨越式發展、鞏固提高四個階段，2006年國家林業局將廣東省列為全國第一個也是迄今唯一一個“自然保護區建設示范省”。

盡管成績不可否認，但《小康》記者通過近一周的走訪，結合廣東省人大調研組的調研報告，也發現了諸如林地權屬復雜、生態補償機制有待完善、管理體制不順、管理理念落后和資金投入不足等問題。廣東省自然保護區事業的發展仍是“前途光明，道路曲折”。

368個保護區“守衛”廣東生態

6月20日，張廣寧、陳小川、劉悅倫、羅娟4位廣東省人大常委會副主任分率4組從廣州出發，赴韶關、河源、梅州、汕尾、陽江、湛江、清遠7地市進行實地調研。各組成員包括省人大常委會部分組成人員、省大大環資委委員、調研所到市的代表，以及4名省人大常委會環保咨詢專家。他們通過10天的時間，實地察看了林業、海洋、國土等自然保護區共21個，與自然保護區內的村民、村干部、鄉鎮干部進行了交流，召開不同層次的座談會，了解各地自然保護區的建設情況和存在的各種問題。

廖廣社也參與了此次調研。他表示，廣東省自然保護區的建設任重道遠。

位于廣東省肇慶市境東北部，距肇慶市區18公里的鼎湖山，距離廣東西南方向100公里，早在1956年9月便成為中國第一個自然保護區。鼎湖山自然保護區管理局局長黃忠良介紹說，第一屆全國人大第三次會議召開，5位著名生物學家聯名提交編號為“92”建議建設自然保護區的提案，對遏制建設時期急劇破壞的生態環境具有重要意義。當年，廣東鼎湖山自然保護區建立，拉開了保護自然資源、搶救珍稀動植物的序幕。

1999年，廣東省人大常委會頒布《關于加快自然保護區建設的決議》，廣東率先在全國以實施省人大議案的形式加快了自然保護區建設步伐，2011年3月，廣東省人大常委會作出了《關于批準省政府<關于加快我省自然保護區建設步伐議案辦理情況的報告>的決議》，同意對議案予以結案，并對今后廣東省自然保護區建設管理工作提出明確要求。

調研組稱，今年是議案結案后的第五年，也是廣東省自然保護發展的60周年，截至2015年年底，全省已建自然保護區368個，其中林業部門270個、海洋漁業部門88個、國土資源部門9個、中科院1個；陸地管護總面積124.51萬公頃，約占全省陸地國土面積的6.93%。近年來，鼎湖山、車八嶺國家級自然保護區先后加入了世界人與生物圈保護區網絡組織；丹霞山國家級自然保護區被聯合國教科文組織批準為世界地質公園；湛江紅樹林、惠東海龜、海豐鳥類自然保護區被列入了國際重要濕地名錄；南雄恐龍化石群省級自然保護區成為國際恐龍化石研究地；南嶺、內伶仃福田、象頭山、始興南山和南雄小流坑-青嶂山自然保護區加入了中國生物圈保護區網絡。廣東省典型生態系統、生物多樣性和野生動物的棲息地及野生植物的原生地得到有效保護，獼猴、黑臉琵鷺、報春苣苔、南方紅豆杉等珍稀物種的野外種群逐步恢復，瑤山鱷蜥、海龜、杜鵑紅山茶等物種人工繁育工作取得明顯成效，還相繼發現了卷羽鵜鶘、海南虎斑鳽、紫水雞、莽山烙鐵頭、金斑喙鳳蝶、虎顏花等一批國家重點保護和珍稀瀕危野生動植物。

廣東省人大調研組表示，自然保護區的發展有效保護了廣東省典型的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物及其棲息地和原生地，維護了國土生態安全的穩定。

經費匱乏下的管理尷尬

最近幾年來，廣東省政府在自然保護區建設管理資金投放方面有了很大提高。據廣東省人民政府《廣東省自然保護區建設管理工作報告》顯示，2010-2015年，省財政累計安排自然保護區建設專項資金13329萬元，中央財政也加大了對廣東省自然保護的支持力度，共計安排13171萬元。

事實上，對于基數龐大的自然保護區而言，政府的自然保護區資金投入顯得杯水車薪。

“建設資金和管理經費嚴重不足，制約了自然保護區的發展，省自然保護區建設專項資金規模不適應我省自然保護區建設管理的需要。”廣東省人大有關負責人說，2015年起，廣東省自然保護區建設專項資金調減為每年2114萬元，平均到全省每個自然保護區不足6萬元，即使只平均到每個國家級、省級自然保護區也不足28萬元，根本無法滿足自然保護區基礎設施和管護能力建設的需要。

在未列入議案規劃建設的176個自然保護區中，因未落實機構編制，至今仍有155個未得到省專項資金的支持，其建設基本處于停滯狀態。市、縣政府投入到自然保護區的建設資金和管理經費更是無法到位，尤其是市縣級自然保護區絕大部分地處粵東西北和經濟欠發達地區，沒有設置機構，沒有編制、沒有經費。如梅州市的45個市、縣級自然保護區中，僅3個有機構，12個在國有林場中加掛自然保護區的牌子，30個無機構、無人員編制和無管理經費。

2007年，廣東省編辦核定了韶關丹霞山等5個自然保護區管理人員編制30名，截至2015年年底，廣東省林業國家級、省級自然保護區實有在編人員556名。前述廣東省人大有關負責人認為，管理體制不順，不利于自然保護區建設管理水平的提高，在省級自然保護區中，仍有5個海洋漁業類省級自然保護區沒有專職管護機構，2個晉升為國家級自然保護區卻仍未按照國家級的要求落實機構級別和編制，絕大多數市、縣級自然保護區沒有落實機構編制。

各級自然保護區包括國家級、省級的具體管護工作，特別是防火、山林權屬糾紛等工作更多需要由地方承擔和負責，省級政府也明確規定省級自然保護區實行省與市、縣共管，以市、縣管理為主的管理體制。但在實際工作中，省、市、縣的職、權、責并沒有明確，特別是市、縣的職、權、責得不到落實，省級自然保護區實際上仍然以省管理為主，從而導致一系列管理體制不順問題的產生，如資源管護責任主體與行政執法主體不相匹配，人事管理、行政管理等日常事務與地方脫節等。此外，一些省級自然保護區在下放市管理的過程中，只下放責任和義務，而資金、管理經費渠道并沒有同步轉移下放，如河源恐龍化石省級自然保護區，將管理下放河源市政府的同時，資金卻需要河源市政府自行解決。

記者在采訪中發現，包括目前一直被視為自然保護區建設典型的廣東鼎湖山，在與地方經濟利益沖突中，也遭遇了管理上的尷尬。鼎湖山自然保護區隸屬中國科學院華南植物園，因其周邊旅游資源豐富，肇慶市地方政府又成立了廣東省肇慶星湖風景名勝區鼎湖山管理處。兩單位相互沒有隸屬關系，前者負責科研，后者重在旅游。“因為鼎湖山景點多，是天然氧吧，每個假期都有大量自駕游的游客涌進鼎湖山，已遠遠超出了鼎湖山的接待能力，這樣必然對自然保護區帶來破壞。”調研組的有關人士說，由于兩者沒有直接的管轄權限，管理上陷入瓶頸。

《小康》記者前往廣東觀音山國家森林公園調研時發現，因為該地是全國第一家民營性質的國家森林公園，在管理方面的問題更加突出。廣東觀音山國家森林公園管委會主任陳景玉表示，自1999年11月開始建設以來，可謂“困難重重，障礙無數”。

“作為一家民營企業，觀音山希望能夠依照市場規律合法經營，但近年來土地資源的升值、地方政府領導的干預、央企的強勢干擾等，都讓我們頭痛不已。”陳景玉說，高速公路、中石油的輸油管道、南方電網的高壓線路穿過景區，不僅破壞森林資源，還存有巨大安全隱患。

廖廣社也認為，央企的“強勢”，對不少自然保護區確實帶來了致命的破壞，管理機制方面還有待進一步完善。

未來將實行目標責任考核制度

廣東省目前現有的368個自然保護區，有很大一部分是在2004～2005年期間搶救性建立起來的，在“時間緊、任務重”的情況下完成大量的自然保護區建設，多多少少為日后的發展留下了隱患。

“2004年，土地還不像現在這樣值錢，村民和村集體對林地的重視程度、保護意識也不像現在這么高，因此，政府只要出一點錢，就很容易租得30年的林地使用權。”廖廣社說，廣東93%的林地都是村民或者村集體的，要確立自然保護區，只能和村民、村集體協商。

廣東省目前的絕大部分自然保護區是在集體林地的基礎上搶救性建立起來的，林地權屬復雜。全省林業系統58個國家級、省級自然保護區中，只有11個是完全國有土地，其中22個是完全集體土地。林業系統自然保護區內集體林面積89.3萬公頃，占總面積的71.1%。

據廣東省林業廳有關負責人介紹，林業系統平均每個自然保護區有居民4400X，國家級、省級自然保護區平均每個有2萬居民，最高的甚至達到30多萬人。區內居民“靠山吃山”，他們的收入仍然以林業為主，嚴重影響了自然保護區的長遠穩定發展，區內居民承擔了保護義務卻喪失了部分發展機會，且沒有得到相應補償，林農與保護區的矛盾日益增多。

廖廣社向記者坦言，現在就是要再新增加一平方米都很難。而不得不考慮的另一個現實問題是，最初一批自然保護區與村民或村集體租賃的30年林地使用權將陸續到期，之后該怎么辦？

在生態補償投入方面，廣東省生態公益林補償從2010年的14元/畝年提高到了2016年的26元/畝年，珠三角地區如廣州、佛山市可以達到80元/畝年和70元/畝年，一些山區地區也在力所能及的范圍內適當增加了生態公益林補償資金投入，如韶關市在省級生態公益林補償金標準的基礎上再增8元，達到34元/畝年。或許，在政府看來，較之20年前的投入是有了大幅增加，但對于地方農民來說，補償標準與他們的期望相距甚遠。

“如果再依靠用補償標準來向農民租地，必定不會有滿意的結果。”生態公益林補償標準偏低、生態補償機制不健全，嚴重挫傷了各方特別是林農對自然保護區的管護積極性。佛山、湛江等地的林地租金高達500～600元/畝年，粵北山區林地的租金最低也有40～50元/畝年，并且還在以每年10%～15%的速度增長，而廣東省生態公益林補償金平均只有26元/畝年，兩者相差巨大。

而且，按照現行規定，各自然保護區還要按18%的比例從生態公益林補償金中提取管護經費。由于補償標準嚴重偏低，一些林農不愿意將其林地劃入自然保護區，甚至已經劃入的都要求劃出。

“即使是這僅有的公益林補償，觀音山也被排除在外。”陳景玉向記者表示，他們開發公司1999年與村委會簽訂了租賃協議，次年又和村民簽訂了補償協議，公司為了打造觀音山森林公園先后投資6億元，目前已是國家級4A景區，但周邊村民進山砍伐和建設各種建筑物的現象卻時有發生，觀音山管委會不勝其擾。

陳景玉認為，國家應鼓勵民營資本進入生態林業，盡快完善相關政策，否則只會讓民營企業望而生畏。

而要從根本上確認自然保護區權屬的國有化，廖廣社稱，保守估計最少需要500億元，但政府短期內顯然不會為此投入。

為了加強自然保護區規范化、制度化、法制化建設，廣東省政府先后頒布了一系列管理辦法，并出臺了相關的專項資金管理辦法。前述廣東省人大常委會相關負責人表示，廣東將實行目標責任考核制度，制定了國家級、省級自然保護區建設管理目標責任制考核辦法，從2016年開始，每兩年考核一次并通報考核結果。