國家公園體制改革的關鍵在于“體制”

在孟沙看來，我國建立國家公園體制的本質，是借鑒國際經驗，結合我國國情，從加強國家治理能力的需求出發，改革現有的自然保護體制，建立一個適合我國的“國家自然保護體制”。

在過去的一百多年里，始于美國的“國家公園”概念已經被包括發達國家和發展中國家在內的多數國家普遍采用了，各國不同的政治、經濟、文化背景和社會制度催生了不同的自然生態保護體制。在國家林業局野生動植物保護與自然保護區管理司巡視員孟沙看來，研究建立國家公園體制是一項自然生態保護領域的重大改革。究竟什么才是“國家公園”？什么是國家公園體制？中國為什么要建立國家公園體制？如何建立中國的國家公園體制？對于這些問題，孟沙是如何思考的？近日，《小康》雜志記者對孟沙進行了專訪。

“國家公園”為何不是“公園”？

《小康》：隨著中國國家公園體制試點步伐的加快，“國家公園”離中國人的生活也愈來愈近了，“國家公園”算是公園嗎？

孟沙：說到國家公園這個概念，不能不提到世界自然保護聯盟（簡稱IUCN），它是國際公認的、國際自然保護領域最大、最權威的非政府組織。IUCN經過幾十年的研究，于1994年在布宜諾斯艾利斯召開的“世界自然保護大會”上批準了“IUCN自然保護地分類體系”以及同年出版的《IUCN自然保護地管理分類應用指南》。IUCN根據世界各國所建立的自然保護地的情況，將其歸納為六種類型：第Ⅰ類嚴格保護a.嚴格自然保護地，b.荒野保護地；第Ⅱ類國家公園；第Ⅲ類自然歷史遺跡或地貌；第Ⅳ類棲息地/物種管理區；第Ⅴ類陸地景觀/海洋景觀；第Ⅵ類自然資源可持續利用自然保護地。

這六種類型是根據世界上現有的各種保護形式的匯總歸類，統稱為“自然保護地”，國家公園屬于第二類，目標是“自然生態系統保護”。從管理的方式來說，國家公園通常是由中央政府（聯邦政府）在權屬清楚的國有土地上，依據專門的法律、由專門的部門建立和直接（或主要）管理的保護自然生態系統區域。這些條件綜合起來，就不是任何其他的公園所能具有的屬性了。

國家公園是一個專屬名詞，是一個國家為保護自然生態系統建立的一種較高層次、較高保護強度的特殊保護管理區域。這個概念與字面上的“公園”是完全不同的概念，既不是泛指公園的一種類型，更不是用來招攬游客、開展一般旅游活動的場所。

所以，此“公園”非彼公園。

《小康》：三年前，黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱為《決定》）中明確提出“建立國家公園體制”，為什么要強調“體制”？我們應該如何理解中國的“國家公園體制”？

孟沙：從管理對象來講，國家公園體制內包括國家公園本身和國家公園體系兩個部分。從管理措施來看，包括國家公園法律制度、保護管理制度、執法監督制度等等。

我國建立國家公園體制的本質，是借鑒國際經驗，結合我國國情，從加強國家治理能力的需求出發，改革現有的自然保護體制，建立一個適合我國的“國家自然保護體制”。國家公園只是其中的一種主要和重要類型。

正確理解我國建立國家公園體制的內涵和核心要義，我認為需要注意把握三個方面，一是必須符合生態文明理念和中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》的要求；二是必須有利于從根本上解決當前自然保護領域存在的主要矛盾和問題；三是與自然資源資產產權制度和監管制度緊密相結合。

“掛牌”亂象叢生亟待重拳治理

《小康》：我們注意到，關于建立國家公園體制，有—種普遍的理解是要“保護與開發并重”，這符合生態文明理念嗎？

孟沙：把建立國家公園體制片面理解為“保護與開發并重”或者利用自然景觀開發旅游建設，都是錯誤的。

始終堅持生態文明的理念，是生態文明建設的核心宗旨，也必然是建立國家公園體制的核心宗旨。這非常重要、非常關鍵。去年9月，中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》第十二條明確要求，“國家公園實行更嚴格保護，除不損害生態系統的原住民生活生產設施改造和自然觀光科研教育旅游外，禁止其他開發建設，保護自然生態和自然文化遺產原真性、完整性?！苯衲?月26日，習近平總書記在主持召開的中央財經領導小組第十二次會議上明確指出，“要著力建設國家公園，保護自然生態系統的原真性和完整性，給子孫后代留下一些自然遺產。要整合設立國家公園，更好保護珍稀瀕危動物?！?/p>

“建立國家公園體制”是作為融入我國經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設各方面和全過程的生態文明制度建設中的最核心、最重要制度，必須十分明確和十分突出“尊重自然、順應自然、保護自然”的生態文明理念，必須把自然資源和自然生態系統保護作為其核心宗旨。

《小康》：今年是中國自然保護區事業開創的60周年，中國自然保護事業成就舉世矚目，我們也發現，一些國家級自然保護區，有依法設立的具有法人資格的管理機構，但同時還掛著風景名勝區，森林公園、地質公園等多個牌子，在您看來，這算是建立國家公園體制必須解決的主要矛盾和問題嗎？

孟沙：這種現象的背后，的確存在著突出的問題。一個需要嚴格保護的重點自然生態區域，或被行政區劃、部門因素割裂為不同的板塊，或被不同的機構掛上不同的牌子，這些問題其實對國家生態、社會、經濟、政治、文化都有著較大和較長遠的影響。

這些矛盾和問題看起來比較復雜，但究其產生的原因其實并不復雜。比如從管理體制的原因來說，自建國以來，我國從中央到地方對自然資源的管理施行分部門管理的體制，如農業部、林業局、水利部、海洋局、地礦部等等。而由于種種原因，在其他的非自然資源管理部門的職責中，又設定了一些有所交叉的職責。非自然資源管理部門如果超越或擴大其對自然資源的職責范圍，現實中又缺乏比較有效地化解矛盾和解決問題的協調程序和措施，這些矛盾和問題就會出現。而一些地方政府如果利用這種交叉，從局部的或局限的發展目標出發，追求最大最方便的經濟效益，長此以往，國家的自然資源和自然生態系統保護的基礎將面臨嚴重威脅。

在自然保護領域，這種情況常常被描述為“體制混亂”、“管理混亂”或者是“見利就上、見責就讓”等等，但對保護區的管理者來說卻是很冤枉的。原因有兩點：其一，自然保護區管理機構基本上由地方管理，就算是國家級自然保護區也是這樣，地方政府往往從地方需求出發，希望保護區通過多種途徑爭取各種“牌子”，多渠道爭取資金，提升知名度，也算是一種“政績”，自然保護區管理機構往往身不由己；其二，雖然有些部門也知道每個保護區都有各自的產權管理部門和行政管理部門，但從自身的業務出發，有些也確實出于某種保護目的，就不顧及部門之間的溝通協調，先掛上牌子再說，但這些問題主要是現行管理體制本身的問題，也不能完全歸咎于地方政府或有關部門。

一個自然保護區本來是依法建立的有獨立管理機構的、有產權、有行政主管部門的、以保護自然為主的法人單位，卻因為這些原因受到干擾。在自然保護區建設初期十分艱難的時候，這種“待遇”并不普遍，而在保護建設管理得有模有樣之后，這種情況才愈加突出。當前，解決這類矛盾和問題，也正是建立國家公園體制要解決的主要問題之一。

“國家公園體制將對現行自然保護體制進行重大改革”

《小康》：您認為自然保護區能作為未來建立國家公園體制的主體嗎？

孟沙：這個問題的核心，主要是涉及國家公園體制改革的方向定位問題。在試點工作初期階段，這個問題曾經是討論的主要內容之一。不同觀點的背后，主要涉及的是以下問題：建立國家公園體制是為了更好保護自然生態系統，還是開發旅游，還是保護與旅游并重，或是所謂“在保護的前提下開展旅游”。但在《生態文明體制改革總體方案》出臺后，特別是習近平總書記對國家公園體制改革多次講話、反復強調后，目標定位已經非常明確了。

8月26日“建立國家公園體制試點工作領導小組會議紀要”中明確提出：“要進一步明確建立國家公園的目的是保護自然生態系統的原真性和完整性，給子孫后代留下珍貴的自然遺產，堅決防止借機大搞旅游產業開發?！狈较蚨ㄎ幻鞔_以后，就是要在具有國家重要價值的自然資源分布區、自然生態系統重要區域、重要自然生態地理區位規劃國家公園體系布局，結合其他自然保護地的保護措施，建立起分級分類行使所有權、監管權的責權明確、邊界清晰、體系完整、監管到位的國家自然生態保護新體制?，F行體制下具備條件的自然保護區和其他自然保護地都可能成為未來建立國家公園的區域。

我國自然保護區設立的主要目的和管理制度就是保護自然資源、自然生態系統、野生動植物及其棲息地，以及自然歷史遺跡。或者你只要看看具有國家和國際意義的最重要、最天然原始、最珍貴、最精華的自然資源、自然生態系統、野生動物種群及其棲息地現在都在哪里，自然就有答案了。我想特別指出，我國現行體制下的自然保護區與未來國家公園體制的自然保護區，也包括IUCN分類指南中的嚴格保護區，是不能類比、不能等同的，因為根本不是一個分類體系。而且，國家公園體制還涉及對現行自然保護管理體制進行重大改革。

對于有些人的疑惑，其實我簡單用兩個“一定不”和兩個“不一定”就能說明白。未來國家公園體制一定不同于現行體制下的自然保護區分類以及其他的保護地分類方式；未來的自然保護管理部門，一定不是現行體制下的這些部門。就算名稱相同，其職責也將有巨大不同。現在開展試點的區域不一定就全都符合設立國家公園的條件；現在不在試點區的、甚至還沒有建立自然保護地的地方，不一定就不能建立國家公園。

《小康》：簡要說來，中國要建立比較完善的國家公園體制，涉及哪些方面？

孟沙：作為我國生態文明體制改革的重要組成部分，建立完善的國家公園體制還有很長的路要走，不僅僅要考慮到自然資源和自然生態系統得到整體系統嚴格的保護，同時要考慮到體制機制的改革創新，構建起符合我國情況和建成小康社會發展新時期的更高要求。這個新體制絕不僅僅是一個只有國家公園的體制，而是包括國家公園和其他自然保護地的國家自然保護新體制。

我國建立一個比較完善的國家公園體制可能涉及五個基本要素，即國家立法、獨立的管理部門、專項的資金機制、權屬清楚的國有土地、有效的監督管理體系。