專家訪談 教育治理模式的重大變革

周翠萍：

教育承擔公共產品及服務之責

周翠萍，上海市教育科學研究院研究員，研究方向為教育原理、教育政策。

《教育》記者：近年來，花錢買教育成為社會關注的熱點話題，它的本質特征是什么？

周翠萍：上世紀90年代興起的公共治理理論，主張通過合作、協商、伙伴關系等，對公共事務進行管理，倡導各種公共的和私人的機構與政府一起提供公共產品與公共服務，重新定位市場、社會和政府之間的關系。

教育是公共產品，向社會公眾提供教育公共產品和服務，是政府義不容辭的責任，但政府不一定是教育公共產品的生產者。政府購買教育服務的本質特征在于：政府在教育服務提供中，實現了“生產者”與“提供者”的分離，政府與社會組織之間的關系在本質上是以“契約”為基礎的商品交換關系。政府購買教育服務得以成立的理論前提有：政府的教育治理模式應逐步走向“政府—社會—市場”教育治理模式；教育領域存在市場并可引入市場機制，但教育市場具有其特殊性；教育服務可分為公共教育服務、準公共教育服務和私人教育服務，向社會提供公共教育服務和準公共教育服務是政府的基本職能；政府是否購買教育服務取決于此類教育服務是否是（準）公共教育服務，是否是政府的基本職能，取決于政府與社會組織提供，誰更有效率，取決于此類教育服務的提供是不是政府的核心教育職能。

《教育》記者：政府購買教育服務的效果如何？

周翠萍：政府購買教育服務的實踐過程中亦存在一些問題：政府作為教育服務的提供者，需要對購買教育服務的認識和定位進一步清晰。購買教育服務的政策體系還需進一步完善。比如，以項目方式來運作購買教育服務，其優勢在于比較靈活，可以靈活地調動各種人力、物力等資源。但其不利之處在于，項目性投入方式無法形成長效的政府購買教育服務機制，財政投入隨著項目的結束而結束。

政府購買教育服務是政府與各類社會組織簽訂契約，根據對社會組織所提供教育服務的評估，公共財政全部或部分支付其費用。其目的在于向社會公眾提供優質、高效、可選擇的教育服務。政府購買的一定是自身不具備或者提供不了的公共服務。所以，一定要選擇好，不能背離其政策初衷而帶來教育資源投入的巨大浪費，進而影響到政府制度創新的公信力。

《教育》記者：政府購買對教育培訓機構帶來哪些商機？

周翠萍：這對教育培訓機構而言，是一種無形的扶持和隱形的品牌效應。民辦培訓機構這一群體，在民辦教育的序列里“市場化”特征比較明顯。而政府購買其服務的行為，也給市場釋放一個信號：政府在引導、扶持民辦培訓機構的發展。這有利于引導培訓機構看重自身的品牌建設，走上良性的發展軌道。

張志勇：

政府購買教育應杜絕權力尋租

張志勇，全國人大代表，山東省教育廳副廳長，中國教育學會常務理事兼學術委員會委員。

《教育》記者：政府購買教育服務是一項很大的支出，如何杜絕公共權力尋租？

張志勇：要創新公共服務方式，其中很重要的方面，就是“凡是能由市場直接提供的服務，就不再由政府直接提供”。大力推進各級政府購買教育公共服務，既是教育治理方式的重大改革，也是公共財政撥款方式的重大改革。這對于提高教育行政管理效能，提高國家公共教育財政效益，激活各級教育主體的辦學活力，具有重大的促進作用。各級政府應盡快建立教育財政預決算終端公開制度，將納入各級政府財政預決算的教育經費公開到本級政府的所有教育支出項目，包括最終使用者，做到教育財政資金流向可追查、可監督、可考核、可問責。

《教育》記者：您認為采取什么樣的機制，可以保證公開、規范、擇優、效能購買服務？

張志勇：《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96號）明確規定了政府購買服務的主體，主要是各級行政機關和參照公務員法管理、具有行政管理職能的事業單位；而承接政府購買服務的主體，則包括依法在民政部門登記成立或經國務院批準免予登記的社會組織，以及依法在工商管理或行業主管部門登記成立的企業、機構等社會力量，同時就“社會組織”及“社會力量”的資質條件作出了相應規定。因此，不是所有機構和個人都可承接服務，必須守住門檻。

為了促進政府購買教育服務的常態化、機制化，各級政府必須大力培育公共教育服務市場，形成政府、社會與公民共同舉辦教育、共同競爭公共財政教育資源的局面。建議激活現有公辦教育公共服務體系，把高等學校公共教育服務推向市場，向各類社會組織開放教育公共服務，向企業法人開放教育公共服務。建議建立教育公共服務購買市場化機制。在教育公共服務領域和市場不太發達的領域，要建立公共教育委托服務提供主體的資質評審機制，建立競爭性談判機制；在教育公共服務領域和市場比較發達的領域，要建立完善的教育公共服務招投標機制。

儲朝暉：

不應承擔超過本身的職能范圍

儲朝暉，中國教育科學研究院研究員，中國陶行知研究會副秘書長，中國地方教育史志研究會副會長。

《教育》記者：政府向社會機構購買什么性質的服務？

儲朝暉：學校是教書育人的地方，但是現在學校需要承擔的任務已經超過了本身的職能，比如：校車、午間托管、校醫等。鄉鎮小學特別是農村學校基本都沒有配備校醫，校醫配備涉及到編制問題，單靠教育部門無法解決。為了保證學生安全，從實際需求來講，需要配備校醫。但是在一般的學校里，很多沒有配備校醫。

如果政府有關部門沒有新增校醫編制，教育部門就無法給學校配備校醫。編制問題是校醫配備不足的一大原因。國家雖然很早就已出臺了《學校衛生工作條例》，但條例只向學校提出要配備專職衛生技術人員的要求，而沒有明確落實該專職衛生技術人員的編制問題。沒有確立編制，則在學校的實際操作中，就有可能把校醫歸屬到教輔人員編制中，而有的學校教輔人員編制原本就少，學校很有可能直接就把校醫省去，把校醫的編制給了其他崗位的教輔人員。更值得關注的是，由于長期以來學校校醫編制不明確、工作性質等原因，校醫不具備衛生體系下同是醫科專業背景醫務人員的晉升渠道，校醫缺少臨床科研，就是連參加職稱評定都很難。這一情況造成了現在幾乎沒有大學畢業的醫科生愿意當校醫，有的學校招不到專業對口的大學生來當校醫。

《教育》記者：如何解決類似于校醫配備的問題？

儲朝暉：政府購買服務的方式解決了校醫的編制問題。兼職校醫分別由與學校合作的醫療機構派出、委托勞務派遣公司招聘派駐等形式聘任。兼職校醫聘任工作既是校醫隊伍人員的補充，也是校醫隊伍專業力量的提升。

熊丙奇：

招標及聽證會確定對象與標準

熊丙奇，教育學者，21世紀教育研究院副院長，中國高校校報協會副會長，上海市高校校報研究會理事長。

《教育》記者：政府購買教育服務能夠解決哪些教育難題？

熊丙奇：近年來，隨著國家對教育公平的重視程度提高，包括廣州在內，很多省區、大城市已經把補貼民辦學校（包括義務教育學校和非義務教育的高中和大學），納入政府預算，給予民辦學校一定的生均撥款（以降低或平抑民辦學校學費，同時改善民辦學校辦學環境），廣州2015年的生均補助標準是小學生1150元每年、初中生1950元每年。但是，這離保證民辦學校學生享有公辦學校一樣的待遇，還有差距，像上海，民辦小學生均撥款1400元，而對以招收隨遷子女為主的民辦小學生均投入則達4500元。

如果政府能購買民辦學校的學位，提供給隨遷子女，那么，會加大對隨遷子女在城市接受義務教育的保障力度。推進這一措施，主要取決于政府部門是否把解決隨遷子女求學作為自己的重要職責之一，不能以公辦學位不夠為由，把隨遷子女拒在門外。以廣州為例：廣州只有43%能進公辦學校，其余則只有到民辦學校，還有的因無法支付民辦學校的高學費，以及民辦學校的資源也不夠，而只能回原籍求學。

《教育》記者：如何確定購買的民辦學校及補貼標準？

熊丙奇：政府核算民辦學校的辦學成本，確定補貼的標準，如果民辦學校的學費標準很高，而政府補貼有限，隨遷子女即使到這樣的民辦學校讀書，自己所承擔的學費，也可能比較高。因此，政府在購買學位時，應事先對民辦學校辦學質量、辦學條件、辦學成本進行第三方評價、核算，并公開進行招標和舉行聽證會，以確定購買的對象和標準。這實質是政府購買第三方教育服務，要做到公開、透明。

政府購買民辦學位，還需要思考另一個問題，即政府如何對民辦教育的發展進行補貼、扶持，以給受教育者提供更豐富的教育資源、更公平的教育機會。自民辦學校誕生以來，我國很多地方政府，對實行非義務教育的民辦學校是沒有任何補貼的。民辦學校就靠學生的學費維持基本運轉。這帶來兩方面問題：一是民辦學校的學費過高；二是民辦學校的辦學十分困難。只有少數辦學質量高、生源充足的民辦學校，日子比較好過，大部分民辦學校的處境其實很艱難，尤其在政府部門限定學費標準之后。

《教育》記者：您如何看待這一現象？

熊丙奇：這其實是既不合法，也不合理的。按照我國《教育法》《義務教育法》《民辦教育促進法》，民辦教育的受教育者，也應該享有平等的受教育權利，這就包括享有政府同樣的補貼。不論在公辦學校求學，還是在民辦學校求學，作為公民，應該享有相同的國家教育投入。不給民辦學校任何財政撥款，學生沒有任何補貼，這對民辦學校及其學生是不公平的。