小型農田水利工程可持續發展運行機制的探討

【摘要】小型農田水利工程是農村水利工程的基礎，在農業可持續發展中發揮著不可取代的作用，但是當前我國農村小農水工程的發展卻恰恰與可持續發展理念背道而馳，權責不明、發展滯后、管理不善等現象日漸凸顯，基于此筆者對小型農田水利工程可持續發展運行機制進行了相關探討。

【關鍵詞】小型農田水利工程；可持續發展；運行機制

1、小型農田水利工程可持續發展的內涵及特征

1.1 內涵

將灌溉面積在667hm2以內，除澇面積在2000 hm2以下，庫容在10萬m3以內，渠道流量在1m3/s以下的在田間農地分布并為農田提供灌溉的各類工程統稱為小型農田水利工程，就其形式而言，常見的有水庫、渠道、塘壩、水閘等。小型農田水利工程是重要的農業基礎產業形式，在農業發展過程中，在抗旱抗災、改善農業生產條件等方面都發揮著不可取代的作用。

可持續發展最初的涵義是指在經濟增長中既要滿足當代人的需求，同時又要為子孫后代謀福祉。隨著這一概念逐漸被人們所接受，其涵義內容也發生了擴充與變化，從最初的強調經濟增長領域的可持續發展逐漸擴充到政治經濟生活的方方面面。可以將小型農田水利工程可持續發展理解為，充分利用現有的自然環境條件、科學技術條件和經濟、法律、行政等手段，確保水利工程高效可持續運行，不斷滿足農業生產發展對需水量的要求，總之，要想實現小型農田水利工程的可持續發展，必須以環境為基礎，以管理為手段，將水利工程可持續運行作為目標。

1.2 特征

小型農田水利工程可持續發展的特征主要體現在以下幾個方面：經濟的可持續性體現在小型農田水利工程取得的經濟收入與工程消耗、投入方面的對比關系。人們從事各類經濟活動的一個判斷指標就是成本-效用比，即以最低的投入獲得一定產出，或在投入一定情況下產出最大，小型農田水利工程也不例外。工程的可持續性是指必須維持農田水利工程的正常運行與可持續運行，杜絕短視行為，以確保最大限度的發揮工程經濟效益與社會效益。資源的可持續性主要是指對水資源的高效利用，以確保在當前我國水資源匱乏的情況下仍能夠保證小農水工程效益的發揮。環境的可持續性側重研究應將工程運行對環境所產生的不利影響降到最低。社會的可持續性強調工程組織管理、運行機制方面能否適應社會發展趨勢，充分維護灌區用戶的利益，確保農田水利工程發揮出最大的經濟效益與社會效益。

2、小型農田水利工程管理中存在的問題

水利部《關于深化小型水利工程管理體制改革的指導意見》（水建管〔2013〕169號）和水利部《關于開展深化小型水利工程管理體制改革試點工作的通知》（辦建管函〔2013〕470號）等文件的出臺極大推動了小型農田水利工程管理的改革步伐，但是由于缺乏經驗、實施時間較短等原因，當前我國小型農田水利工程管理中仍存在許多突出問題。

管理模式和組織模式落后，小型農田水利工程建、管、用環節嚴重脫節，導致許多小農水有人用沒人管，灌排設施不到位，工程年久失修，后續維護跟不上，阻礙了水資源的可持續利用。管理組織將工程管理重點放在使用環節，而忽略了工程本身的維護與運營，管理手段粗放、低效，未能充分發揮工程效益。

3、小型農田水利工程可持續發展運行機制

3.1 管理體制

結合《水利部、財政部關于印發〈關于深化小型水利工程管理體制改革的指導意見〉的通知》（水建管〔2013〕169號），應該將小型農田水利工程建設成“自建、自有、自用、自管”模式，在各級政府進行引導和扶持的情況下，按照水利工程受益范圍，由農戶自發組建用水合作組織，所需資金由政府補貼，這樣既貫徹落實了當前全口徑政府預算管理體制改革的精神，又大大提高了工程的實用性。

3.2 管理層次與組織結構

將最高層管理人員與基層工作人員之間的行政隸屬關系稱為管理層次（管理等級），管理層次的設置直接影響辦事效率的高低。為了加強農村農田水利工程的服務性與時效性，應該精簡管理層級，建立由“決策指揮層→執行指揮層→執行層”為核心的管理層級。

常見的組織結構有職能制、直線制、矩陣制、模擬分散管理組織形式等，其中職能制組織結構是較為適合小型農田水利工程特點的管理組織結構（圖1），上級除直接領導外也可以對下級進行越級指揮（虛線所示），這樣可以避免過去多層次組織體系下政策指令在傳達過程中的扭曲變形，提高政策傳達的時效性。便于進行專業化管理和精細化分工，大大減輕了過去直線式領導制的工作負擔，使管理費用大大降低。

3.3 資金保障機制

小型農田水利工程資金來源一般有兩個渠道：水費收入和財政補貼，其中水費收入作為資金主要來源，必須按照國務院與發改委有關文件精神，堅持“成本補償、合理收費、公平負擔”原則，建立合理高效的水價形成制度。此外，公益性小農水工程具有外部經濟屬性和公共物品特征，更為強調的是其長遠的社會效益，這就需要政府加大財政投入力度，努力擴展融資方式，吸引非政府渠道的融資。

3.4 完善監督管理機制

小型農田水利工程管理過程中涉及到的重要主體有政府部門、管理機構和農民，他們具有不同的利益目標，其中農民對自身利益最大化的追求與管理機構利益最大化的動機是相互矛盾的，必須通過監督管理實現平衡，包括農民與管理機構之間的內部監管以及各級管理機構之間的外部監管，在此基礎上，政府主要通過法律、經濟與行政等手段對小型農田水利工程進行考核、督促檢查、實施監管。

參考文獻：

[1] 張慶華.崔世彬..小型農田水利工程可持續發展運行機制研究[J].水利經濟.2011（04）

[2] 賈清勝.小型農田水利工程可持續發展運行機制的探討[J].河南科技.2014（07）