我國養老保險制度的法律問題研究

【摘要】：我國進入老齡化社會后，養老問題日益凸顯，養老現狀令人堪憂。經過改革開放30多年來的發展，我國已基本實現養老保險制度的全覆蓋。但也存在如隱性雙軌制依然存在、隱性債務巨大、部分地區基金收不抵支、基金存在貶值風險、統籌層次較低、繳費率過高、經辦服務體系不完善等問題。我國應當健全和擴大養老保險資金籌措渠道；擴大參保覆蓋面；構建社會最低養老保險金制度；出臺我國農村養老專門立法。

【關鍵詞】：養老保險；改革；法律規范；完善

我國已正式步入老齡化國家的行列，群體性老齡人權益問題日益突出，老齡人口作為一個日漸擴大的特殊群體，需要得到整體性的社會關懷與法律關懷[ 鄧大松，薛惠元.基本養老保險制度財務可持續性探討[J].社保財務理論與實踐，2013（3）.]。2012年5月17日，民政部副部長竇玉沛在“中國養老服務業發展論壇暨老年友好城市建設論壇”上發言指出，目前中國60歲以上老年人口已達1.85億，是世界上唯一老年人口過億的國家，也是人口老齡化程度最高的發展中國家。到2050年前后，中國老年人口將到達峰值4.8億左右，分別占亞洲老年人口的2/5和全球老年人口的1/4養老保險，即指在法定范圍中的老年人在退出了社會勞動生活后才得以發生作用的一項險種，主要是為了保障老年人在晚年最基本的生活需求。

一、我國養老保險制度的歷史成就及根本動因

（一）基本實現基本養老保險制度全覆蓋經過30多年的改革與發展，我國基本實現了基本養老保險制度的全覆蓋———城鎮企業職工、個體工商戶、靈活就業人員擁有企業職工基本養老保險；城鎮非從業居民和農村居民擁有城鄉居民基本養老保險；機關事業單位工作人員擁有機關事業單位養老保險。我國基本養老保險參保對象主要是城鎮職工，參保人數僅為 5710 萬人。

（二）“未富先老”危機呈現，養老金缺口不斷擴大

西方發達國家一般在人均GDP10000美元左右時進入人口老齡化社會，而中國是在人均GDP840美元時進入人口老齡化社會，是典型的“未富先老”現象。養老保險基金財務危機日益突出，基金征繳率低，統賬管理模式下個人賬戶空賬運行，負擔改為率和替代率居高不下以及提前退休帶來的養老保險基金收支不均衡等問題都使得養老金缺口不斷擴大。如果按照現行政策不變，社會統籌養老金收支均衡赤字將在2016年后真正地凸顯出來，在2035年至2040年達到高峰，每年將產生1000億元的社會統籌養老金收支均衡赤字。

（二）養老保障統籌層次不高，地區差距比較大

目前我國大多數省份的養老保險金還沒有實現省級統籌，即使宣布實現省級統籌的省份，養老資金在省內不同城市之間也是不平衡的。隨著城鎮化的不斷發展，農民身份的轉變對基本養老保險在界定保險關系的轉移與提高統籌層次方面提出了巨大挑戰。

三、我國養老保險制度存在的問題

（一）企業與機關事業單位的年金繳費標準與參保人員比重存在一定差距

2015年1月，國務院發布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（簡稱《決定》），規定機關事業單位實行與企業相同的基本養老保險制度，我國養老金雙軌制正式廢除。但由于《決定》強制機關事業單位建立職業年金制度，總繳費比例為12%（單位8%，個人4%），而企業年金自愿建立，2013年參加企業年金的職工占城鎮職工基本養老保險參保職工的比重僅為8.5%，另外，受企業年金稅收優惠比例為9%（企業5%，個人4%）的限制，目前企業年金的平均繳費比例約為9%。

（二）職工養老保險個人賬戶“空賬運行”且空賬規模較大。

為應對人口老齡化高峰期到來時養老基金的支付危機，20世紀90年代，我國城鎮職工基本養老保險逐步從“現收現付制”模式轉變為現行“統賬結合”模式。“現收現付”模式存在隱性債務，即向制度覆蓋職工做出的養老金受益的承諾。實施“統賬結合”模式后，本該承擔兌現養老金承諾的下一代要積累自己的個人賬戶，不再對這筆舊體制下形成的債務負責。隱性債務顯性化，轉制成本產生。據世界銀行測算，中國城鎮職工基本養老保險隱性債務和轉制成本規模分別為13.56萬億元和9.15萬億元。另外，養老保險轉制和“混賬管理”是導致個人賬戶“空賬運行”的主要原因。

（三）企業退休人員基本養老金統籌基金壓力增大

2005～2015年，我國企業退休人員基本養老金實現了“11連漲”，在一定程度上帶來了一系列問題。第一，部分早退休、早調待、少繳費的職工，其養老金水平反而高于晚退休、晚調待、多繳費的職工，這背離了養老保險制度設計的初衷，與職工基本養老保險“多繳多得”的繳費激勵機制相矛盾。第二，導致部分地區社會統籌基金收不抵支，財政補貼負擔沉重。第三，具有一定隨意性，隨意性體現在調整時機和調整幅度帶有一定的主觀隨意性。

四、對我國養老保險制度的建議

（一）健全養老保險基金的籌資運營。

首先，為確保保險基金的增值，建立充足的基金儲備是必需。1995年城鎮企業職工養老保險改革中就開始出現了數額巨大的隱性債務，所有的費用都必須從社會統籌中繳納，但同時又有政策規定“企業繳費一般不超過企業工資總額的20%并且必須按時足額發放”，可見改革必然會處于尷尬之境地。因此，繼續完善既存的養老保險基金積累制度勢在必行，發現現收現付制所存不足以及探索解決之道是當務之急。其次，通過資金轉移機制，保證經濟運行高效，盡最大努力達致社會收入二次分配之目標。再次，基金的籌資也亟需良好健康的運營與管理，國家作為社會保障的主體，理應承擔組織協調社會養老保險制度運行的根本任務，加大干預的力度，對養老保險基金進行科學的核算并予以監督，同時，國家還應當加強養老保險基金的預決算與財務會計管理，應將養老保險基金賬戶和經費賬戶分開核算，以保障健全社會養老保險基金的籌資與運轉能夠順利開展。

（二）擴大養老保險參保對象的范圍

養老保險給付水平的科學與合理，不僅可以保證其是否能真正發揮保障作用，而且還直接與各地的人均年收入的實際水平息息相關。如今，我國養老保險制度的建設與完善仍然是以國有企業和大型的集體企業為重點，恰恰忽略了非公有制經濟主體。盡管隨著改革的不斷深入，城鎮企業職工養老保險的覆蓋面已經有所擴大，但改革之后仍然存在諸多問題，尤其是非正規就業的社會弱勢群體的養老問題無法得到保障。

（三）完善城鎮養老保險之法律法規

完善城鎮養老保險之法律法規至為重要，應當加快我國《社會保險法》與《養老保險管理辦法》等相關法律的制定及完善，各省市也應當在《社會保險法》與《養老保險管理辦—411—法》基礎上，制定適應各省省情的養老保險立法，以立法的模式規范籌資方式與資金的運用、明確管理機構和經辦機構、加大處理違規行為的力度，形成全國統一的監管標準，促進養老保險制度體系的立法發展。

參考文獻：

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