基于精準扶貧視角下的農村養老保險發展對策研究

摘 " 要：隨著人口老齡化問題的出現，“養兒防老”、“老有所養”成為農村居民非常關注的問題。但是伴隨著子女生活負擔的加大，同時農村社會養老保險呈現出碎片化、統籌層次低、養老待遇低、基層服務能力不足等問題，使得農村居民養老成為扶貧幫困待解決的重點問題。本文分析農村養老現狀和問題，借鑒國外開展農村養老保險的經驗，提出針對精準扶貧動因下的農村養老保險的發展對策。

關鍵詞：精準扶貧;養老保險;發展對策

中圖分類號：F842 " " " "文獻標識碼：A〓 "文章編號：1003-9031（2016）02-0057-05 "DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2016.02.13

2014年底，我國尚有貧困人口7017萬人，距2020年還有不到6年時間，要確保7000多萬人全部如期脫貧，每年要減貧1200萬人，每個月要減貧100萬人，任務非常重。而農村養老保險是縮小貧富差距，提高農村居民生活質量，幫助解決農村居民擺脫貧困最好的保障工具。因此相關部門要按照各自的職責積極作為、密切配合，做到應扶盡扶、應扶盡保，推進貧困戶及貧困人員參保工作。

一、我國農村養老保險的發展現狀

（一）我國農村養老保險當前的現狀分析

自上世紀80年代起，我國各省市就開始探索建立適合當地的農村養老保險制度，但由于各省市的經濟發展水平差距較大，農村養老保險沒有在宏觀層面進行統籌規劃，從而導致了各省市農村養老保險發展層次不齊，碎片化嚴重。1998年后，我國叫停了各地有關本地農村養老保險的探索，自此我國對于農村養老保障的工作就陷入了進退兩難的境地。隨后在社會養老保險和城鎮養老保險大力發展獲得成效的同時，我國從2009年9月開始全面探索新型農村養老保險制度，各地紛紛響應并逐步開展，經過三年的普及，2012年我國 “新農保”成功地覆蓋全國。2014年初國務院常務會議決定合并新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度。統一城鄉養老保險制度是不僅僅是養老改革這么簡單，而是打破公共服務城鄉二元制度、縮小城鄉貧困差距的重要一步。

截至2014年末，如表1所示，我國參加養老保險的人數達到了8.423億左右，其中城鄉居民基本養老保險5.01億占比逾60%，較2009年的2.35億增長逾兩倍，60歲以下參保人數為35366萬人，占參保總人數的70.6%，農村養老保險覆蓋面有逐年增大的趨勢。同時，如圖1所示，因為新農保的普及，2012年城鄉養老保險參保人數大幅上升，同時城鎮職工基本養老保險的替代率出現穩步回升的局面，這都體現我國養老保險的覆蓋面和保障力度逐年上升。養老保險改革實施六年以來，農村養老保障力度大幅增加，政策的效果逐年顯現對于農村的扶貧工作起到了很大的助推作用，實現了資源向貧困地區的轉移與分配，但農村居民離“老有所養，老有所依”的目標還有一段距離。

（二）我國農村養老保險面臨的嚴峻形勢

1.農村貧困人口高居不下，養老保險扶貧幫困力度需加大。我國貧困狀況依然嚴峻，全國有12萬多個貧困村，832個國家扶貧開發工作重點縣和集中連片特殊困難地區縣，長期困擾貧困群眾的幾個難：吃水難、用電難、上學難、就醫難、養老難、增收難、貸款難等諸多問題還沒有得到根本解決。按照年人均收入2300元（2010年不變價）的農村扶貧標準計算，2014年農村貧困人口為7017萬人。各地農村養老保險助推扶貧工作中不同程度地存在管理體制不順、各級職責不清、政策落實不到位等問題，一些地方扶貧資金使用管理也存在違規現象。全社會廣泛參與扶貧的平臺尚未建立，支持、引導、監管等政策也不夠健全。因此各級部門應該相互配合，加大城鎮居民養老保險扶貧幫困力度。

2.老齡化趨勢嚴峻，農村養老基金承壓

我國早在1999年進入老年社會，當前老齡化的形式越來越嚴峻，如下圖2和表2可知，在2014年我國60歲及以上老年人口達到2.12億人，占總人口的15.5%，其中65歲及以上人口13755萬人，占總人口的10.1%，養老金領取人員超過2億人。按照這一增長趨勢，在10年后的2025年將超過3億人，2040年將達到4億人。

二、我國農村養老保險發展凸顯的問題分析

（一）農村養老保險統籌層次和保障力度較低

統籌層次低是我國養老保險制度一個重要缺陷。目前，我國基本養老保險基金統籌的層次比較低，主要由省級統籌或市縣兩級統籌。由于統籌的級次低，導致了以下問題：一是基金使用混亂;二是使用效率低下;三是阻礙勞動力自由流動。同時，我國農村養老保障水平一直處在較低的水平。由表3可知，我國城鎮職工養老保險和城鄉居民養老保險存在較大的差距，截至2014年底城鎮職工養老保險年支出21754.7億，領取人數為8593.4萬人，平均每人每月領取2109.63元;而城鄉居民養老保險年支出1571.2億元，領取人數14741.7萬人，平均每月領取88.82元，城鎮職工養老保險保障力度是城鄉居民養老保險的23.75倍。

（二）農村養老保險碎片化嚴重

統籌層次低是我國養老保險制度一個重要缺陷，各地區之間無法橫向調劑，各自為政，加劇了中國社保碎片化程度，碎片化制度導致社保制度不公平，社保制度不公平致使社保成為近年來社會最關注的熱點問題。

在居民養老保障方面我國也是跟其他西方國家一樣，采取的是由城市到農村、由區域到整體不斷橫向和縱向拓展，這就不可避免的在不斷擴大養老保險覆蓋的同時，帶來了一些弊端。以參保主題來細致劃分，我國逐漸形成了由新型農村養老保險、企業職工養老保險、事業單位養老保險、城鎮居民養老保險幾大主體構成的養老保障體系。這些養老體制因為籌資方式、管理模式、制度形式、發放條件不同造成保障無法橫向調劑，久而久之成為相互獨立、碎片化、僵化保障模式，導致我國各種養老體制的養老替代率差距較大。同時，由于不同養老體制規定計發的男女年齡條件各不相同，使得基金的累計、居民的繳費年限和享受養老金的年線各有差異，最終形成了我國農村養老保障“碎片化”的局面。

（三）養老資金保值增值困難

人力資源和社會保障部2015年6月30日發布的中國社會保險發展年度報告顯示：在2009年至2014年的六年里，我國企業養老保險基金收益率低于同期一年期銀行存款利率，出現連年貶值的狀況。如下圖3所示，我國養老基金的收益率常年徘徊在一年期存款利率之下。

因為我國農村養老處于摸著石頭過河階段，很多地方政府對于養老金管理水平參差不齊，同時管理方式風格迥異，從而導致了我國各地歸集的養老保險基金管理較為混亂的尷尬局面。當前，我國相關養老服務部門基礎設施落后，投資結構僵化，養老資金主要是投資銀行存款和國債產品，缺乏對其他高收益品種的配置;風險管理能力較差，養老金投資風險管理能力低導致只能縮小投資渠道，同時養老金的地方政府風險隔離不當導致養老金出現“空賬”現象。

（四）社會共濟性較差

當前我國農村養老資金的籌集采用的是個人、集體和政府三方共同承擔的籌集機制，由于個人和集體籌資能力較低，政府籌資能力有限，導致我國養老資金的總體統籌層次較低。近年出現了有些地區養老資金收不抵支的狀況。2015年6月30日人力資源和社會保障部發布的中國社會保險發展年度報告顯示，2014年，河北、黑龍江、寧夏城鎮企業職工養老保險基金支出大于收入，出現了地區赤字的情況。

由于農村養老保險的受惠人群較大，年老人的生活條件和健康條件遠不如城市居民，導致了養老資金需求較大，但是由于當前面臨龐大的農村養老資金的缺口導致財政扶助支出有限。與此同時，農村集體籌資方式更是杯水車薪，再加上城鎮養老保險是采取自愿繳納，導致農民參保繳費欲望較低，從而導致個人層面籌集的資金并不充足。由于保險的本質就是社會的共濟與風險的共擔，養老資金籌措渠道的限制導致了保險共濟功能出現漏洞，大大削弱了農村養老保險的保障力度，一度使“老有所養，老有所依”的養老制度夙愿落空。

三、國外農村養老保險發展的借鑒

如表4所示，美國養老保障采取的是三位一體的保障模式，以強制實行的公共養老保險制度作為兜底制度，其構成主要包括老年養老金、遺屬養老金和傷殘養老金三個部分，這種強制執行的養老制度使得美國農民獲得了較為牢靠的養老保障方式。同時美國還兼具私營養老金計劃和個人儲蓄養老保險，這兩個主要是農民自愿參加，以此來補充公共養老保險的不足，使得農村養老保障更加全面。當前三位一體的養老體系全部覆蓋在美國全部人口中占比16%的農村人口，并且凡年滿65歲的老人，繳滿10年養老保險費，便可按月領取養老金。對于我國的借鑒方面主要是我國應該強制設立類似公共養老保險制度，健全社會共濟體制，同時應該建立多元化的補充保障模式。

德國的養老保險制度建立較早，卑斯麥時期就有養老保障制度的萌芽。當前德國農村養老制度兩大主線，主要是公共養老保險制度和私人養老保險制度兩位一體。其中，公共養老保險制度包括法定養老、公務員養老保險、農場主養老保險以及獨立從業者養老保險，而企業養老保險和私人養老保險體系提供補充養老保障，針對農民的保障還專門設立了農場主養老保險。綜合保障效果非常好，全部覆蓋占比24%的農村人口，最低投保年限一般為15年，每提前一月領取養老金降低0.2%[2]。對于我國的借鑒方面，主要是我國也需要在農村的補充養老方面建立一個比較具有針對性的農村養老保障，提高農村的養老保障層次。

日本農村養老保險采取的是多層次的聯合保障。主要有國民年金制度、農業者年金制度、國民年金基金、共濟年金。其中國民年金制度類似我國社會保障保險，也是強制施行，而作為補充保障的方面有自愿參加的農業者年金制度，主要目的是提高農業勞動者的年金水平，而國民年金基金主要是消除農業勞動者以及自營業者與企業雇員和公務員之間的養老金待遇差距，如果農民感覺保障不充足還可以參加農業協同組織的共濟年金保障計劃[3]。日本的農民養老保障跟我國發展狀況吻合。對于我國的借鑒方面，主要是我國需要在消除農業勞動者、自營業主及雇員和公務員之間的養老金待遇差距上下功夫，推出類似于國民年金基金的保障計劃，同時也需要培育和鼓勵公益組織和協會提供其他的多元化保障措施。

四、基于精準扶貧下農村養老保險發展的對策研究

（一）加大立法強制農民參保機制

政府應借鑒美國、德國、日本的農村養老保險強制措施，為農村居民提供一個固定的兜底保障模式，然后鼓勵和資助商業保險機構提供一些針對農村居民自愿選擇的商業養老保險或者鼓勵私人養老機構提供一些類似企業年金的私人養老保險產品，建立起國家推行的強制養老保險和商業養老保險互補促進機制。同時，加大對欠發達地區參保農民財政補貼力度，鼓勵欠發達地區農民參保。加大高齡農民的參保財政補貼力度，提高其個人賬戶養老金替代率。

（二）建立社會統籌和個人賬戶實行分賬管理機制

政府部門應該部署力量，建立社會統籌與個人賬戶結合起來分賬管理的養老保險資金籌措方式。將分散的養老資金統籌起來，合理進行各地養老資金的統一劃撥，使資源的配置更為合理。同時，切實做到加大對于貧困地區的進行補貼，引導養老資金跨區域合理配置，減小貧富差距。

（三）建立財政城鄉養老保險累積制度，拓寬資金籌措渠道

目前，西方發達國家采取的養老保險資金籌措方式主要分為三種：現收現付制的籌集方式、部分基金累計方式和完全基金累計模式。我國主要采取第二種部分基金累計方式，采用的是“名義賬戶統賬結合”，這種方式主要特點是企業和城鎮居民交納的養老金一部分是計入全國社會統籌賬戶，一部分計入個人賬戶。而個人賬戶只記載繳費狀況，同時個人賬戶和社會統籌賬戶由政府統一管理。由于我國養老保險統籌的層次較低，按照現行制度，每年需要多少農村社會養老資金，政府財政就每年撥付多少，并沒有進行積累，這種制度會導致政府負擔越來越重，特別是老齡化社會，需要加大養老資金的支付。因此，當前有必要建立財政農村社會養老保險的累積制度，通過科學的精算，預測各地將來農村養老保險資金的需求量，政府每年按照一定的標準預留資金、積累資金，通過財政累積制度來達到未來防范風險的目標。另外，還需要拓寬養老資金的籌措渠道，積極尋求社會福利部門進行資助，加大合作引入博彩資金。同時，積極應對未來養老資金的支付壓力，還需要社會各部門的支持和配合，讓養老資金不斷匯聚，不斷積累，造福于民。

（四）實行多層次保障，精準幫貧扶困

在城鎮居民養老保險的基本養老體制下，我國應該借鑒日本和德國的農村養老保險制度，建立有針對性的農村養老保障互助機制，加快建立旨在削弱城市和農村養老保險厚此薄彼弊端的養老保障計劃。同時在精準扶貧方面，還應該按照農民的具體經濟情況，制定月繳金額，針對較為貧困的地區實行差別化繳納比例，但在養老金提供方面需要一視同仁，逐步提高貧困地區的養老水平，提高貧困地區人民的生活質量，同時在較為富裕的地區可以加大養老資金的繳納力度，此外還可以尋求國家轉移支付方面的政策偏移，提高養老資金的充足率。

（五）加快養老金入市，注意風險防控

加大養老金投資股票、股票基金、混合基金、股票型養老金產品的比例。當前，各地也在紛紛試點，如2015年3月，經國務院批準，山東省確定將1000億元職工養老保險結余基金委托全國社會保障基金理事會投資運作，分批劃轉。同時法律也進行了必要的規制，2015年8月17日，國務院印發《基本養老保險基金投資管理辦法》，管理辦法自印發之日起施行。至此，養老金入市進入全面有法可依有法必依時代。提高養老保險資金投資資本市場的風險管理技術水平，引進相關的風險管理人才，進行細致的風險管理。

參考文獻：

[1]秦莉.美國人何以養老—美國養老保險體系與可持續研究[J].特區經濟，2010（9）.

[2]鄭春榮.德國農村養老保險體制分析[J].德國研究，2002（4）.

[3]陳桂華.日本的農村養老保險制度[J].中國社會報，2006（8）.