巨災(zāi)保險的寧波探索

2014年11月，寧波市政府出臺了《關(guān)于開展巨災(zāi)保險試點工作的實施意見》，標(biāo)志著巨災(zāi)保險制度在我市正式落地。兩年來，巨災(zāi)保險制度經(jīng)受了2015年的“燦鴻”“杜鵑”和2016年的“莫拉蒂”“鲇魚”四次臺風(fēng)大災(zāi)的考驗，交出了一份合格答卷。來寧波調(diào)研的北京大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院風(fēng)險管理與保險學(xué)系系主任鄭偉評價說：“寧波通過政府購買保險服務(wù)的形式，將保險這一市場化的風(fēng)險管理機制引入社會治理體系，使政府從公共服務(wù)產(chǎn)品的直接提供方轉(zhuǎn)為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方，大大化解了政府管理的風(fēng)險，等于給城市裝上了安全閥。這一創(chuàng)新在全國具有示范意義。”回顧探索歷程，有幾點經(jīng)驗值得總結(jié)。

準(zhǔn)確定位：巨災(zāi)保險是政府出資購買的準(zhǔn)公共產(chǎn)品

市政府在《關(guān)于開展巨災(zāi)保險試點工作的實施意見》中明確，巨災(zāi)保險是一項政府主導(dǎo)，利用保險機制預(yù)防和分散巨災(zāi)風(fēng)險，并提供災(zāi)后救助補償?shù)闹贫劝才拧＞逓?zāi)保險實行政府主導(dǎo)、市場運作，政府承擔(dān)巨災(zāi)保險保費，保險機構(gòu)遵循盈虧基本平衡、保本微利、以豐補歉的經(jīng)營原則。保險機構(gòu)每年的巨災(zāi)保險保費收入扣除再保險保費、賠款、經(jīng)營費用等必要成本，以及預(yù)定利潤后，結(jié)余部分全額計提為巨災(zāi)風(fēng)險專項準(zhǔn)備金，專戶管理，長期滾存，用作大災(zāi)年份的賠款儲備。這就給出了我市巨災(zāi)保險的準(zhǔn)確定位——巨災(zāi)保險不是商業(yè)保險，而是政府出資購買的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，目的是借助保險機構(gòu)完善社會治理、分散災(zāi)害風(fēng)險的專業(yè)特質(zhì)，為我市防災(zāi)減災(zāi)、災(zāi)害救助開辟新的管道，增添新的力量。建立巨災(zāi)保險制度體現(xiàn)的是以人民為中心的執(zhí)政理念，其目的是為我市廣大人民群眾筑起一道更加堅實的災(zāi)害風(fēng)險“緩沖墊”，讓人民群眾減少和減輕災(zāi)害損失，最大程度保障人民群眾的利益。

這兩年我市的巨災(zāi)保險試點工作是合格的。一方面，群眾得到了實惠。兩年來，受災(zāi)群眾累計達16.7萬戶，獲保險賠款9534萬元。另一方面，巨災(zāi)保險替政府分擔(dān)了壓力。2013年10月“菲特”強臺風(fēng)造成全市248萬人受災(zāi)，直接經(jīng)濟損失高達333億元，當(dāng)時政府面臨特別巨大的救災(zāi)救助壓力，而巨災(zāi)保險制度不僅使原有的“政府—災(zāi)民”二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢ｋU機構(gòu)—災(zāi)民”三元結(jié)構(gòu)，讓救災(zāi)救助力量得以加強，而且保險的杠桿效應(yīng)放大了財政資金的效用，使政府壓力得以緩解。不僅如此，巨災(zāi)保險還對完善社會治理發(fā)揮了積極作用。保險機構(gòu)既秉持市場化導(dǎo)向，按照專業(yè)機構(gòu)提供專業(yè)服務(wù)的要求做了大量基礎(chǔ)性、專業(yè)化的工作，又從完善社會治理的角度，從專業(yè)的視角收集、整理了基層尤其是廣大農(nóng)村的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為基層的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作夯實了更加堅實的基礎(chǔ)。

科學(xué)設(shè)計：確保發(fā)好“政府送的保險紅包”

在設(shè)計巨災(zāi)保險方案時，主要考慮了三方面因素：

一是方案的強針對性。我市地處東南沿海，主要的自然災(zāi)害是臺風(fēng)以及由臺風(fēng)引發(fā)的暴雨、洪水、泥石流等。因此，在首年的巨災(zāi)保險方案中明確：在承保期內(nèi)，若因臺風(fēng)、暴雨、洪水、龍卷風(fēng)等自然災(zāi)害造成居民住宅進水20厘米以上或房屋損毀的，居民家庭可從保險機構(gòu)獲得500元至2000元不等的救助賠款；造成人員傷亡的，可從保險機構(gòu)獲得1萬元至10萬元不等的撫恤賠款；在巨災(zāi)期間因見義勇為傷亡的，再增加不超過10萬元的撫恤賠款。2016年的巨災(zāi)保險合同在維持首年3億元的居民家庭財產(chǎn)損失救助保險和3億元的居民人身傷亡撫恤保險內(nèi)容不變基礎(chǔ)上，增加了總保額為1億元的重大公共安全保險項目。該保險項目能在發(fā)生突發(fā)性火災(zāi)、爆炸、群體性踩踏、惡性案件等重大公共安全事件時，面對無法找到責(zé)任人或責(zé)任人無力賠償?shù)那闆r，給予受害人每人最高10萬元的人身傷亡救助撫恤，對需要安置的群眾，給予每人每天90元，最高8100元的安置費用補償。這張“安全網(wǎng)”織得越來越縝密。

二是方案的可持續(xù)性。首先考慮人民群眾的接受度。如果政府推出的政策不被人民群眾所理解接受，即便出發(fā)點是好的也難以推廣。我市巨災(zāi)保險正如一位受災(zāi)群眾說的，“這是政府送的保險紅包”，群眾認(rèn)同度很高。其次考慮政府財政的可承受性。我市巨災(zāi)保險的首年保費為3800萬元，第二年由于增加了突發(fā)公共安全險的內(nèi)容，經(jīng)第三方精算評估公司精算評估保費為5700萬元，保費是在政府財力可承受范圍之內(nèi)的。第三考慮保險機構(gòu)的可承受性。巨災(zāi)保險運行兩年，保險機構(gòu)累計賠款支出9500多萬元，加上運行成本和稅費，超過原保費額高達3000萬元。但這是由于試點階段缺少經(jīng)驗數(shù)據(jù)積累等原因而造成的費率測定偏差，保險機構(gòu)對之有足夠的承受力。

三是方案的可操作性。首先，完善合理的觸發(fā)機制。建立巨災(zāi)保險的初衷，是在發(fā)生大面積、高損失的災(zāi)害后有效保障人民群眾的利益，減少和減輕災(zāi)害損失，但到底刮多大風(fēng)、下多大雨才能得到賠款成為社會廣泛關(guān)注的焦點。我們有一個逐步完善的過程。在2016年巨災(zāi)保險方案中，將觸發(fā)條件進一步明確為市防指啟動防臺、防汛Ⅲ級及以上應(yīng)急響應(yīng)機制或區(qū)域降雨量達到巨災(zāi)級別暴雨標(biāo)準(zhǔn)。針對我市地處東南沿海，暴雨災(zāi)害易發(fā)、多發(fā)的實際，通過引入受災(zāi)區(qū)域面雨量、短時降雨量等附加參數(shù)，修改完善了暴雨等災(zāi)害定義，使得巨災(zāi)保險理賠啟動更加科學(xué)合理。其次，建立快速、公正的理賠機制。為提高巨災(zāi)查勘定損的速度和質(zhì)量，今年市政府專門安排600萬元資金引入現(xiàn)代測繪技術(shù)，分批建立覆蓋全市的水災(zāi)遠程定損理賠管理系統(tǒng)，大大節(jié)省查勘理賠的人力物力，并可有效減少因人工入戶查勘不準(zhǔn)、不公引發(fā)的矛盾糾紛。

務(wù)實操作：將好的方案轉(zhuǎn)化為人民群眾真正的福利

推動巨災(zāi)保險在我市落地生根主要依靠“三招”：

第一招是建立了一套科學(xué)、管用的工作機制。為加強巨災(zāi)保險試點工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，市里成立了由市長任組長，分管副市長為副組長，民政、保監(jiān)、金融辦、財政、審計、安監(jiān)、氣象、水利、法制辦、應(yīng)急辦等部門主要負(fù)責(zé)人為成員的市巨災(zāi)保險試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，主要研究解決試點工作中的重大問題。市民政局負(fù)責(zé)巨災(zāi)保險的日常組織與協(xié)調(diào)，并與保監(jiān)局、金融辦等成員單位以及保險機構(gòu)建立定期會商制度，及時解決工作推進中出現(xiàn)的問題，以及災(zāi)害發(fā)生時協(xié)調(diào)各成員單位及受災(zāi)地區(qū)基層組織配合保險機構(gòu)及時開展核災(zāi)定損理賠工作。各區(qū)縣（市）負(fù)責(zé)巨災(zāi)保險推進過程中的具體事務(wù)，如宣傳政策、配合保險機構(gòu)收集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和災(zāi)害發(fā)生時的定損理賠。

第二招是牽頭部門的強力推動狠抓落實。市民政局按照市政府和領(lǐng)導(dǎo)小組總體部署和工作要求，緊緊依靠成員單位，發(fā)揮好聯(lián)席會議的作用，有事一起商量決策，以“釘釘子”的精神一件件抓落實。緊緊依靠各區(qū)縣（市）民政局，要求定任務(wù)、定時間、定責(zé)任人，把工作任務(wù)不打折扣落實到位。緊緊依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）等基層組織。巨災(zāi)保險的具體工作都得靠基層干部去抓落實，基層干部隊伍是否給力決定了巨災(zāi)保險這項工作能夠走得多遠。為此，市民政局牽頭組建了市、區(qū)縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）四級巨災(zāi)保險聯(lián)絡(luò)員隊伍，總?cè)藬?shù)達到3400名，確保每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）至少有1名巨災(zāi)保險聯(lián)絡(luò)員。在巨災(zāi)保險的兩年試點期間，這支基層巨災(zāi)保險聯(lián)絡(luò)員隊伍發(fā)揮了重要作用。

第三招是爭取基層的理解與人民群眾的支持。一是通過向基層村（社區(qū)）印發(fā)宣傳資料、在全市主流新聞媒體宣傳報道、開展巨災(zāi)保險理賠演習(xí)等方式廣泛宣傳，提高巨災(zāi)保險制度在群眾中的知曉度。二是制定規(guī)范、透明的巨災(zāi)理賠工作流程，明確操作規(guī)則，實行全過程公開以取信于民，贏得人民群眾的信任。三在災(zāi)害發(fā)生時盡力方便居民報案，引導(dǎo)受災(zāi)群眾就近向當(dāng)?shù)卮澹ㄉ鐓^(qū)）集中報案。

我市的巨災(zāi)保險工作走在了全國前列，也為我市成為第一個國家保險創(chuàng)新綜合試驗區(qū)“加了分”。下一步，我們將重點謀劃三方面工作：一是提高精準(zhǔn)度。尤其要在巨災(zāi)保險的觸發(fā)機制、費率核定和受災(zāi)戶的識別與定損三方面進一步深化研究，使之更加科學(xué)合理。二是流程標(biāo)準(zhǔn)化。我們希望從巨災(zāi)保險方案的制定、保險費率的測定、保險機構(gòu)的選定等，到方案的具體實施操作，再到事后的績效評估等，形成一整套規(guī)范、管用的標(biāo)準(zhǔn)化流程，使之真正成為巨災(zāi)保險的“寧波樣板”。三是建立巨災(zāi)風(fēng)險地圖，引導(dǎo)和培育群眾的風(fēng)險防范意識和保險意識。

（作者為寧波市民政局副局長）

責(zé)任編輯：林依臻穎