我國公共文化治理的法治化訴求

摘 要：隨著我國“國家治理體系和治理能力現代化”這一全面深化改革戰略目標的提出，在公共文化服務體系理論與實踐的探索下，將治理論應用于其中，進行公共文化治理成為其應有之義。實現這一行動需要加強法治化的建設，提高法治化水平，這是公共文化治理本質目標實現的需要、公共文化治理結構的需要，也是公共文化治理過程優化的需要。

關鍵詞：治理；公共文化治理；法治化；路徑

審視我國公共文化服務體系建設過程，不論在理論研究還是在實踐探索中都隱含著對于治理法治化的訴求。在國家公共文化服務體系建設頂層設計之下，各地在探索公共文化服務體系實踐中都不同程度感受到法治化的欠缺成為推動這一戰略行動的重要障礙，特別是在構建現代公共文化服務目標提出之后，這一問題的解決與否直接關系到其進程。

一、公共文化治理本質的實現需要法治化

在公共文化多元治理的現狀下，通過法治化建立實現多元主體有效參與成為公共文化治理未來發展的重要舉措。

（一）解決治理中協商成本高和行動效率低下。在公共文化治理多元主體協商中，發揮多元主體的比較優勢，實現最優化效應，就成為內在的要求，在此過程中就可能出現協商交易成本高的狀況。在我國公共文化服務資源分散于各個行政層級上的各個部門，例如文化部門、新聞廣電部門、體育部門等，從當前政府向社會力量購買公共文化服務這一政策來看政府向社會力量購買公共文化服務的購買主體眾多，從購買主體上涉及到的實體部門上就有五個，勢必會充滿大量的博弈成本，決策效率必然降低。如何去協調，通常的做法是設置非固定化的協調機構，但從政府購買公共文化服務作為一種經常性的事務時，需要通過相對固定的制度予以保障。

（二）解決治理中責任模糊和集體行動失效。公共文化治理作為一個資源共享的聯合行動過程，如果責任劃分不清晰，參與過程不確定，就會形成“人人負責人人無責”的現象，在治理結果追究上也會出現模糊化處理乃至無法追究。另外，由于各個主體責任模糊也會出現奧爾森的“集體行動的困境”，集體行動失效。這就會與治理所追求的公共利益最大化目標形成直接沖突。

（三）解決治理中權力配置不等和參與意愿降低。治理強調多元權威，由于參與治理各個主體之間占有資源的不平等，權力并不是均等地賦予各個主體，結果就會出現：一方面寄希望通過治理機制將政府放到與其他主體平等的地位上來，就抹殺了政府在權力資源上的優勢地位；另一方面權威分配不等進而產生新的權力不平等，造成治理內部的壟斷，各主體之間權力的變異。這都與治理初衷相違背的。公共文化治理的法治化需要明確各個主體在公共文化服務體系建設中的相關責任和要求，明確各自的權利和義務，保障各個主體在公共文化多元治理結構中行動的公平性和決策的對等。

二、公共文化治理結構的完善需要法治化

公共文化治理的結構主要是指靜態和動態下的公共文化治理組織形態，為完善公共文化治理結構，需要法治化作為重要的基礎。

（一）解決治理中依附性參與和行動沖突。公共文化治理中的依附性參與表現為：各個參與主體并沒有因為進入公共文化治理領域而形成新的行為模式和結果，“國家-社會-市場”宏觀結構依然會影響各個參與主體的行動目的、行為邏輯和行動結果。這就與治理理論所追求的各個主體的平等、協商參與產生內在沖突。這個沖突表現在兩個方面：一是政府主體的傳統慣性行為與其他參與主體之間產生行動沖突，導致治理運行的失敗；二是其他參與主體對于政府資源、權力的依附，出現政府行為的放大，其他參與主體行為萎縮。

（二）解決治理中行政干預慣性和共同治理權威缺乏。長期以來我國政府單一主體治理模式在行政實踐過程中逐漸形成了高度集權的政府權威主義，為了完成公共文化建設的各項指標，各級政治組織將任務和指標層層下達，層層量化分解，并在規定的時間內給予相應的政治和經濟的獎懲，公共文化服務體系建設中更多關注的是場館面積、演出數量等硬性指標，缺乏對群眾文化需求的識別、論證和判斷的基礎工作和群眾滿意度等軟性指標的設置。當前在基層公共文化治理法治化急需改變基層政府部門傳統管理方式路徑依賴下的角色失位有著密切聯系，這樣市場組織、社會組織以及公眾主體的權威，發揮其力量也就無從建立。

（三）解決治理中與正式制度對接不暢，合法性受到挑戰。當前，在公共文化服務體系建設實踐中，各地方政府采取了一系列措施推動公共文化治理的實現，包括公共文化服務的社會化，加強向社會力量購買公共文化服務等，但這些技術層面的方法卻存在著與國家正式制度之間的對接問題。這些措施更多地變現為一種“規范性文件為主，法律為輔”的特征，就可能出現在實際運作中法律效力層級較低的局面。從法律屬性上講，規范性文件尚不能稱為嚴格意義上的“法”。例如政府制定了購買公共文化服務的指導目錄，但是這與強制性的集中采購目錄推行方式相比，效力就略顯偏低。

三、公共文化治理過程的優化需要法治化

參與、合作與協商是治理的過程體現。公共文化治理的過程的優化需要在共同價值理念指引下，無論是作為治理的倡導者還是治理的參與者，在參與、合作與協商治理層面中通過法治化的途徑實現對矛盾的有效調和。

（一）解決形式和實質的矛盾。在公眾層面，需要其在公共文化服務的政策制定、產品供給以及績效考核中能夠廣泛參與，實現治理的科學化、民主化。但是，由于公眾缺乏所需的社會知識和素養以及參與渠道不暢、機制不健全、相關制度不完備等，使其過程更多地是草草行事，走走過場，無法真正參與到整體治理之中；在市場層面，需要市場力量的積極參與，加大向社會力量購買公共文化服務的力度。但是，人為設定市場準入的“虛高”標準，采用“蘿卜購買”，導致一些不符合條件，缺乏相應資質的“市場主體”進入競爭市場；在社會組織方面，一些中介組織還沒有完全脫離“行政屬性”，在參與公共文化服務供給中還具有“得天獨厚”的優勢。

（二）解決個體與群體的矛盾。公共文化相對固定的網絡一旦形成，如果缺乏相應的退出和進入機制，結果就會出現各主體初始階段的積極踴躍-中期階段的看客心態-后期階段的消極對待并最終退出。公共文化治理法治化需要將個體參與與整體的參與有機的結合起來，通過相應的制度設計，既能夠保證個體參與權利的實現，又能夠實現整體參與效果的實現，這是公共文化治理發展的內在基礎。

（三）解決規范化與統一化的矛盾。目前，在我國公共文化服務體系建設中重要的是推動規范化工作，例如《基本公共文化服務體系建設標準》、《政府向社會力量購買公共文化服務指導目錄》等，但是從實效來看，尤其是位于基層的公共文化治理工作仍停留在統一化層面，滿足于辦公場所的建立、工作人員的配備、制度的上墻、工作臺賬的完備等。加強公共文化治理的法治化應該充分考慮到其所依附的復雜環境，各地群眾在文化需求和訴求上有一致性，但是更多的是殊異性和多樣性，因此，其法治化路徑的探索需有針對性地進行探索研究。

作者簡介：崔吉磊，甘肅行政學院，研究方向：公共文化。