對鄂州金融支持棚戶區改造的專題調查

為進一步改善民生，推動棚戶改造項目的進程，人民銀行向國開行提供棚戶改造專項信貸資金。基于此，筆者所在中心支行對金融支持鄂州棚戶改造工程進行專題調查，并就出現的問題提出了相應的政策意見。

棚戶改造是黨和國家為改善困難家庭住房條件而推出的一項民心工程，自實施以來備受社會關注和期盼。棚戶區改造需要大量資金投入，特別是經濟欠發達地區資金缺口嚴重，亟需金融機構大力提供信貸支撐。為此人民銀行向國開行提供了1萬億抵押補充代款（PSL）1，專門用于發放棚戶區改造相關工程建設貸款。為探索金融支持鄂州城市棚戶改造項目的進展情況及PSL的政策效果，筆者對鄂州棚戶改造實施情況進行了專題調查。

一、金融支持鄂州市棚戶改造基本情況

鄂州市棚改項目啟動相對較晚，2014年成立了棚改辦，對原棚戶區5814戶居民進行拆遷安置，總建筑面積94.76萬平方米，項目總投資23.96億元。2015年各類棚戶區改造住房計劃開工套數9489套，新開工住房面積94.89萬平方米，棚改項目的資金支持全部來自省級融資平臺。具體貸款項目明細見表1

2014、2015年對棚戶區改造項目共計12個，項目總投資47.36億元，貸款金額37.14億元。截至2015年11月末，鄂州市棚戶改造共向國開行貸款12.2億元，現實際用款7.52億元，占總貸款金額20.25%。其中2014年項目總貸款19億元，向國開行貸款10.2億元，實際用款7.32億元。2015年總貸款18.14億元，向國開行貸款2億元，實際用款僅0.2億元。整體上講，向實際用款額占比偏低，2015年表現尤為明顯。

二、調查中發現的主要問題

（一）棚戶改造資金缺口大。一方面來講，相對于一般商品房開發項目，棚戶區改造項目往往地處城市邊緣地帶，區位較差且房屋密度大，公共基礎設施落后或根本不具備市政配套設施，以致開發成本較高，短期商業開發價值偏低，難以吸引房地產商，市場化運作難度較大。另一方面棚戶區的住戶多為低收入群體，故資金的自籌難度大，因而一般商業銀行對棚戶改造項目多持觀望態度。此外各級地方政府的財政困難等因素，導致鄂州市棚戶區改造資金的缺口較大，許多已啟動的的棚戶區改造項目由于資金原因而無法按期完成。據調查，鄂州市2015年棚戶區改造項目計劃總投資23.4億元，但截至2015年11月末，累計放款額度2億元，僅占計劃總投資的8.51%。

（二）棚戶改造資金來源單一。按照國家規劃和預算，棚戶區改造項目的建設資金多由政府補助、企業自籌、群眾自籌和銀行信貸組成。棚戶改造需要拆遷款，開發成本高，缺乏商業價值，房地產商多不愿意涉足。轄內商業銀行在考慮貸款風險的前提下，多要求政府配套的補助資金先到位或有相應的抵押物，以此來作為信貸支持的前提條件。由于鄂州經濟相對比較落后，政府財政相對困難，導致政府配套補助資金很難及時到位，無法滿足商業銀行的需求，致使商業銀行因資金風險的考慮而很少給予棚戶區改造項目信貸支持。此外，棚戶區改造政策性強，政府主導的特點明顯，故現階段鄂州棚戶區改造項目資金來源主要是國開行。

國家開發銀行湖北省分行按照“統一評級、統一授信、統借統還”的方式向省投資公司提供棚戶區改造專項貸款，包括可替代資本金的過橋貸款。鄂州市人民政府是當地棚戶區改造的責任主體，負責編制當地棚戶區改造建設規劃和投資計劃，落實相關配套政策，各級政府多通過地方融資平臺向銀行貸款進行棚戶區改造。而在與地方政府融資平臺的合作過程中，存在著信息不對稱、銀行過度信任地方政府融資平臺的償債能力等問題。且國開行在地市級并沒有分支機構，實際操作層面為避免風險，也會造成資金審批滯后，額度減少的問題。

（三）區級項目用款、實際用款主體不一致。在現場調查中發現，鄂州棚戶區改造貸款部分項目用款人與實際用款人不符，詳細情況見下表：

資料來源：鄂州市城市建設投資有限公司

鄂州市下轄多個縣級行政區，鄂州市棚戶改造項目實施過程中，市城投公司僅負責城區范圍內棚戶區改造項目，而下轄葛店開發區和鄂州經濟開發區棚改項目則分別由所在區級城市建設投資平臺負責。因此在貸款實際執行過程中，市城投公司作為用款主體，統一對鄂州轄內貸款項目進行申請，區級棚改項目建設工作則具體由區級融資平臺負責，市城投公司并不參與項目具體實施。因市城投公司與各區級城投公司未簽訂合作協議（雙方有簽訂協議意向，但暫未簽訂正式協議），且不存在任何控股、參股、交叉持股關系，各自分別為獨立的市場經營主體，倘若上述貸款出現損失，容易引起不必要的矛盾和糾紛，導致貸款還款責任難以落實。

（四）貸款審批服務效率問題客觀存在。目前，鄂州棚戶改造貸款當前申請流程是區級城投公司根據項目建設進度向市級城投公司提出貸款申請書，市城投公司審核同意后提交國開行湖北省分行核準。在核準通過后，由貸款行將資金直接撥付給項目所在施工企業和各類供貨商，整套流程封閉運行可有效控制資金風險，但效率問題也客觀受到影響，特別是國開行在省級以下地區無分支機構，貸款主體反映貸款審批時間較長，難以適應棚改及拆遷工作需要。鄂州市城投公司反映，擬逐步減少與國開行合作意愿，并已在轄內與其他金融機構商洽融資服務合作。

三、相關政策建議

（一）積極探索棚戶改造融資多種渠道。一方面進一步加強窗口指導，積極引導和鼓勵商業銀行向符合規定的棚戶區改造項目發放貸款，鼓勵農業發展銀行積極創新支持棚戶改造融資產品，重點向縣及以下地區增加棚戶改造資金來源，提高貸款審批效率，加大金融支持的力度。另一方面可以考慮重點扶持一些優秀企業，通過發行企業債券來籌集社會資金，進而投入到棚戶改造的項目中去。

同時，人總行可以適當下放審批權限，給予各省、市級分支機構一定限額的抵押補充貸款權限，各地可結合本地區棚改項目實際，通過特定金融機構定向支持本地棚戶改造項目，實現對貸款資金的貸、管結合，提高資金審批效率，降低棚改融資成本，防范貸款資金風險，更好的服務民生工程。

（二）健全信貸償還保障機制。進一步完善各融資平臺相互聯動機制，政府要督促各市級融資平臺和區級融資平臺盡快簽訂合作協議，明確貸款使用和風險承擔的責任主體，從法律層面落實貸款違約責任，確保各項還款保障能得到有效落實。此外金融機構也需加強與地方黨政及棚戶區改造相關項目實施主體的溝通、聯系，同地方政府建立信息溝通機制、快速情況通報機制，便于及時了解和棚戶區改造項目的實施進度及資金需求情況，有效控制資金風險問題。

（三）盡快建立棚改工程的信貸監測考核制度。棚戶區改造項目是當前各地重要民生工程和發展工程。人民銀行運用抵押補充貸款支持棚戶區改造，作為一種新的貨幣政策工具，其目的是通過運用較低的利率水平，引導信貸資金更好地服務民生。為此，人總行可以加大對國開行運用抵押補充貸款支持棚戶區改造的相關管理工作，結合各轄區內工作實際，盡快建立金融支持棚改項目的信貸監測制度，定期走訪了解金融機構向棚改項目各環節、主體發放的貸款情況，考察信貸政策在棚改工程中的落實情況。強化利率評估監測機制，穩定貸款資金價格，充分發揮抵押補充貸款定向支持和重點支持的作用。

（四）努力完善棚改融資各項服務工作。針對棚戶區改造過程中開發主體多樣、自有資金較少、擔保物滯后、審批流程繁雜、開發模式多樣等融資瓶頸。在國家開發銀行省級以下地區無分支機構影響貸款審批效率問題，建議國開行加大服務力度，加強對地方棚改工作的服務與對接，適當減化貸款審批流程，認真做好基層棚改項目貸款申報工作。針對貸款申請路途較遠的問題，一次性告知貸款申請事項及要求，減少基層貸款申報往返次數，提高貸款審批效率。（作者單位為中國人民銀行鄂州市中心支行）