城鄉(xiāng)一體化背景下湖南省行政區(qū)劃調(diào)整及其效應(yīng)研究

在湖南省“一帶一部”政策的帶領(lǐng)下，為了加快城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展速度，湖南省政府進(jìn)行了一系列的行政區(qū)劃方案調(diào)整，希望通過(guò)城鎮(zhèn)化的調(diào)整改革，促進(jìn)城市空間的發(fā)展與崛起，本文以衡陽(yáng)市的行政區(qū)劃調(diào)整過(guò)程中制度環(huán)境激勵(lì)下的政府行為特征為研究對(duì)象，探究地方政府的空間行為選擇，并針對(duì)行政區(qū)劃調(diào)整的結(jié)果進(jìn)行效應(yīng)分析，暢想今后的湖南省經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展道路。

一、制度環(huán)境激勵(lì)下衡陽(yáng)市地方政府的行為特征

（一）城市空間的總體開(kāi)發(fā)強(qiáng)度特征。在當(dāng)前制度環(huán)境政策激勵(lì)下的衡陽(yáng)市政府，在行政區(qū)劃調(diào)整中對(duì)于城市空間的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度上，大體上從城市的中心地區(qū)朝著四周郊區(qū)形成高低錯(cuò)落不同的景觀特征，理論上應(yīng)該有的區(qū)位開(kāi)發(fā)效應(yīng)并沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)，受到歷史原因的影響，在城市當(dāng)中的城中村現(xiàn)象非常明顯。最近幾年衡陽(yáng)市的城鎮(zhèn)化建設(shè)速度不斷加快，對(duì)城市空間的開(kāi)發(fā)選擇和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度上也是愈演愈烈，城市空間中的建筑物基本上以高層建筑為主，反映出了衡陽(yáng)市城市空間的快速變化特征，在空間景觀的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度上，呈現(xiàn)出了高低錯(cuò)開(kāi)的漸減效果。衡陽(yáng)市的城市空間景觀，還出現(xiàn)了工業(yè)用地和商業(yè)用地兩極并存的現(xiàn)象，工業(yè)項(xiàng)目的建筑開(kāi)發(fā)基本上都是呈粗放型向四周蔓延形勢(shì)，和城市當(dāng)中人們居住的地方，人群聚集的商業(yè)建筑那種高強(qiáng)度的集約式的擴(kuò)張項(xiàng)目總是并存的，在城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展背景下，為了加快實(shí)現(xiàn)對(duì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的行政化調(diào)整，減少鄉(xiāng)村中的隱形失業(yè)人數(shù)，衡陽(yáng)市地方政府借助了房地產(chǎn)市場(chǎng)的契機(jī)，采用“饑餓供地”的形式，獲得了一些土地出讓金，又進(jìn)一步加大了對(duì)土地的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，造成了對(duì)工業(yè)用地的極度浪費(fèi)，把便宜的土地賣(mài)出去以后，使工業(yè)用地呈低密度粗放型的蔓延擴(kuò)張。由于每界地方政府領(lǐng)導(dǎo)者的任職期間很短，對(duì)官員的政績(jī)考核主要以當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)總值也就是GDP為主，因而這些官員就會(huì)搞一些“形象工程”，為了可以讓自己獲得“政績(jī)”達(dá)標(biāo)，絲毫不考慮這么做的結(jié)果對(duì)城市空間發(fā)展是不是真的有益處，這也造成了衡陽(yáng)市城市空間的發(fā)展戰(zhàn)略經(jīng)常出現(xiàn)“跳躍”式的特點(diǎn)，形成空間斷裂，如果官員在任期間沒(méi)有完成某項(xiàng)城市建筑項(xiàng)目，那么出現(xiàn)“爛尾”工程，也是經(jīng)常會(huì)發(fā)生的事情。

（二）城市邊緣地區(qū)的空間景觀特征。在湖南省的行政區(qū)劃調(diào)整時(shí)，關(guān)于城市周邊的邊緣地區(qū)景觀特征上面，又呈現(xiàn)出了破碎化的粗放蔓延姿態(tài)，造成破碎化景觀的原因主要是因?yàn)閷?duì)于土地開(kāi)發(fā)上的浪費(fèi)，城市化建設(shè)的速度效率低所造成的，為了能夠減少財(cái)政赤字，獲得額外的土地收入，衡陽(yáng)市地方政府不得不將事權(quán)進(jìn)行下放，大力實(shí)施“土地財(cái)政”的政策，從而導(dǎo)致了政府越來(lái)越依賴房地產(chǎn)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)，在哄抬地皮價(jià)格的同時(shí)，對(duì)實(shí)體商業(yè)形成了巨大的沖擊，政府的手又不斷朝向邊緣地區(qū)擴(kuò)張，進(jìn)而造成空間景觀的破碎，城中村的現(xiàn)象已經(jīng)無(wú)法避免。而“土地財(cái)政”實(shí)施的結(jié)果就是，造成城市內(nèi)建成區(qū)的人口密度開(kāi)始大量下降，城鄉(xiāng)二元化的結(jié)構(gòu)加劇，農(nóng)村的土地流失現(xiàn)象特別嚴(yán)重，農(nóng)田被大量占用，最終引發(fā)了一系列的糧食問(wèn)題。

（三）城市建設(shè)中公共產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)特征。為了加快城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)與發(fā)展腳步，衡陽(yáng)市政府在行政區(qū)劃調(diào)整中需要引進(jìn)大量的優(yōu)秀企業(yè)來(lái)對(duì)城市發(fā)展進(jìn)行投資，在招商引資過(guò)程中，為了提高財(cái)政收入方面的營(yíng)業(yè)稅，增值稅收，就要加強(qiáng)對(duì)城市公共交通項(xiàng)目、橋梁港口以及土地開(kāi)發(fā)等公共基礎(chǔ)設(shè)施的超前開(kāi)發(fā)建設(shè)，過(guò)度消耗了大量的后期資源來(lái)完成當(dāng)代的城市空間建設(shè)，這么做的結(jié)果就是一些相應(yīng)的公共產(chǎn)品項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)力度不足，特別是非生產(chǎn)性質(zhì)的產(chǎn)品項(xiàng)目發(fā)展嚴(yán)重滯后，像是教育產(chǎn)品、醫(yī)療衛(wèi)生產(chǎn)品的發(fā)展，沒(méi)有跟上城鄉(xiāng)調(diào)整建設(shè)的步伐，缺少對(duì)人民居住的保障性住房項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)，城市空間建設(shè)中的配套性基礎(chǔ)設(shè)施也不完善，小區(qū)周?chē)膶W(xué)校、市場(chǎng)以及購(gòu)物場(chǎng)所經(jīng)常會(huì)在小區(qū)建設(shè)完成的幾年以后才會(huì)出現(xiàn)。

（四）城市等級(jí)與城鄉(xiāng)差距的變化特征。在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下，地方政府在實(shí)施了“土地財(cái)政”的開(kāi)發(fā)政策以后，城市和鄉(xiāng)村之間的差距卻是在不斷加大的，這違背了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的初衷，也就是說(shuō)在湖南省行政區(qū)劃調(diào)整的過(guò)程中，城市空間的極速擴(kuò)張實(shí)質(zhì)上是對(duì)邊緣地區(qū)、鄉(xiāng)村地區(qū)土地的一種資源掠奪，掠奪的結(jié)果就是區(qū)域城市的首位度不斷地發(fā)生變化，像衡陽(yáng)市的首位等級(jí)會(huì)越來(lái)越明顯，而其他城市的發(fā)展速度會(huì)越來(lái)越慢，特別是在對(duì)土地開(kāi)發(fā)和剝奪的過(guò)程中，城鄉(xiāng)之間的差距會(huì)變得越來(lái)越大，越是城市空間發(fā)展速度較快的城市，對(duì)社會(huì)資源的占有率也就越高，而越是經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較緩慢的中小型城市或者鄉(xiāng)村，能夠占有的資源和公共交通開(kāi)發(fā)程度也就越低，需要在今后的行政區(qū)劃項(xiàng)目中不斷調(diào)整，使城市的福利政策可以向鄉(xiāng)村傾斜。

二、城鄉(xiāng)一體化背景下衡陽(yáng)市地方政府的空間行為選擇

在“強(qiáng)激勵(lì)”和“弱約束”的總體制度環(huán)境下，從衡陽(yáng)市地方政府的行為特征可以看出，地方政府的行為相應(yīng)地發(fā)生了理性變遷，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制下，衡陽(yáng)市地方政府自身的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作模式也有所轉(zhuǎn)變，商品的價(jià)格由曾經(jīng)的“雙軌制”向著“市場(chǎng)化”開(kāi)始調(diào)整，轉(zhuǎn)變了商品經(jīng)營(yíng)的方式，隨之而來(lái)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)也相應(yīng)地發(fā)生了變化，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政包干和企業(yè)的共同經(jīng)營(yíng)發(fā)展，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)獲取經(jīng)濟(jì)理論，并將企業(yè)所獲得的利潤(rùn)作為政府財(cái)政收入中的重要組成部分，由政府來(lái)充當(dāng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的決策者，讓銀行的信貸業(yè)務(wù)資源可以直接支持企業(yè)的經(jīng)營(yíng)發(fā)展，打破傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)理念的束縛。在資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)時(shí)，分稅制的提出使得地方政府對(duì)城市擁有的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)變得更加地開(kāi)放合理，采用出租或者轉(zhuǎn)讓的方式，將經(jīng)營(yíng)所得的資金利用在了城市空間發(fā)展項(xiàng)目當(dāng)中，使得政府項(xiàng)目的建設(shè)投資變得多元化，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)變得商業(yè)化，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓收益又重新回到了衡陽(yáng)市地方政府手中，提高了對(duì)土地項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)利用率水平。在資本運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中，衡陽(yáng)市地方政府正在朝著工業(yè)化建設(shè)和城市化建設(shè)共同驅(qū)動(dòng)發(fā)展的戰(zhàn)略建設(shè)當(dāng)中，提高了資本的有效運(yùn)作程度。在當(dāng)代城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的背景下，城市作為一個(gè)資本積累的容器，城市空間的價(jià)值屬性也在不斷發(fā)生著變遷，城市的資產(chǎn)價(jià)值也越來(lái)越明顯，地方政府在城市空間發(fā)展的過(guò)程中有著絕對(duì)的控制權(quán)，城市中的土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目變成了城市經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的核心。在衡陽(yáng)市城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路中，城市空間景觀的建設(shè)與發(fā)展是展現(xiàn)地方政府決策魅力的重要手段之一，以城市化建設(shè)的成績(jī)作為今后行政區(qū)劃調(diào)整以及城鄉(xiāng)建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)和方向。在頻繁的制度環(huán)境變化和地方政府行為調(diào)整的過(guò)程中，“空間化生產(chǎn)”是衡陽(yáng)市政府行為的必然結(jié)和理性選擇，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展機(jī)遇下，政府把握住了資源優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也找到了“用足”政策的行為邏輯，掀起了一陣又一陣的土地改革和土地開(kāi)發(fā)浪潮，使地方政府對(duì)城市資本的運(yùn)作效率越來(lái)越高，城市空間發(fā)展與建設(shè)項(xiàng)目中的組織能力和行動(dòng)能力也不斷加強(qiáng)，城市空間作為衡陽(yáng)市地方經(jīng)營(yíng)的戰(zhàn)略核心，完成而來(lái)空間生產(chǎn)的轉(zhuǎn)向邏輯，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了政府的權(quán)力經(jīng)營(yíng)，解釋了地方政府的城市空間選擇，同時(shí)也為新一輪的“合鄉(xiāng)并村”改革實(shí)踐提供了新的行政區(qū)劃調(diào)整和治理思路，從正面效應(yīng)和反面效應(yīng)兩個(gè)層面來(lái)進(jìn)一步分析城鄉(xiāng)一體化背景下衡陽(yáng)市行政區(qū)劃治理的效果，理清了未來(lái)衡陽(yáng)市地方政府行為的發(fā)展思路。

三、結(jié)合新一輪的“合鄉(xiāng)并村”實(shí)踐來(lái)分析衡陽(yáng)市行政區(qū)劃調(diào)整治理的效果

（一）正面效應(yīng)。面臨新一輪的“合鄉(xiāng)并村”發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，衡陽(yáng)市地方政府加快了對(duì)行政區(qū)劃調(diào)整的處理方案設(shè)計(jì)，取得了一定的正面效應(yīng)治理效果，衡陽(yáng)市政府以科學(xué)發(fā)展觀的理念作為“合鄉(xiāng)并村”項(xiàng)目的重要指導(dǎo)思想，追求城鄉(xiāng)生態(tài)化的自由發(fā)展，希望可以縮小城鄉(xiāng)之間的二元結(jié)果差距，完善城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)步驟，以衡陽(yáng)市為主導(dǎo)，調(diào)動(dòng)邊緣地區(qū)和周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，減小城鄉(xiāng)戶籍制度所帶來(lái)的不便之處。因而在科學(xué)設(shè)計(jì)行政區(qū)劃的調(diào)整方案時(shí)，從衡陽(yáng)市城市空間發(fā)展的實(shí)際角度入手，擴(kuò)大了衡陽(yáng)市城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)，使衡陽(yáng)市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有一定的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，提高了衡陽(yáng)市的區(qū)域經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)斗實(shí)力，吸引了許多國(guó)內(nèi)外的優(yōu)秀企業(yè)來(lái)進(jìn)行項(xiàng)目投資。通過(guò)“合鄉(xiāng)并村”的戰(zhàn)略調(diào)整，讓工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺鄉(xiāng)村變成了現(xiàn)實(shí)，開(kāi)發(fā)出了許多因地制宜的特色產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，地方政府在統(tǒng)籌各種資源的同時(shí)，悄悄地轉(zhuǎn)變了政府職能，特別是優(yōu)化了基層政府的組成結(jié)構(gòu)，使城市基礎(chǔ)配套性設(shè)施建設(shè)逐漸趕上了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展腳步。

（二）反面效應(yīng)。通過(guò)對(duì)新一輪的“合鄉(xiāng)并村”戰(zhàn)略的實(shí)踐研究發(fā)現(xiàn)，雖然衡陽(yáng)市地方政府在行政區(qū)劃調(diào)整的過(guò)程中取得了一些成績(jī)，不過(guò)依舊存在著許多反面的效應(yīng)結(jié)果，從對(duì)鄉(xiāng)村土地的開(kāi)發(fā)程度上看，對(duì)農(nóng)村土地的扶持力度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，農(nóng)村村民和地方政府之間的矛盾不斷加劇，在對(duì)衡陽(yáng)市下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行行政區(qū)劃調(diào)整時(shí)，各級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的溝通并不明顯，不能很好地進(jìn)行區(qū)域發(fā)展的分工合作，這就意味著區(qū)域經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目在進(jìn)入到一定階段以后，就難以繼續(xù)深入下去。而且各級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的權(quán)責(zé)意識(shí)并不清晰，導(dǎo)致了“合鄉(xiāng)并村”戰(zhàn)略在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題的話，各級(jí)基層政府之間互相推卸責(zé)任的現(xiàn)象出現(xiàn)，在權(quán)利下放的執(zhí)行階段，還是會(huì)出現(xiàn)地方基層政府不作為的現(xiàn)象，影響著政府的形象和公信力，甚至是在土地開(kāi)發(fā)的過(guò)程中與村民們發(fā)生沖突行為，暴力執(zhí)法，違規(guī)執(zhí)法的現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)，限制了衡陽(yáng)市“合鄉(xiāng)并村”政策的實(shí)施進(jìn)度，并沒(méi)有改變城市和鄉(xiāng)村之間不對(duì)等的地位狀態(tài)，城市空間發(fā)展在公共資源的配置方面還存在著許多不足的地方需要加以改進(jìn)，像是社區(qū)教育、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生項(xiàng)目的服務(wù)水平，和發(fā)達(dá)城市相比，還存在著很大差距，假如“合鄉(xiāng)并村”項(xiàng)目不能觸及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的實(shí)質(zhì)，那么湖南省的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)腳步只能是停留在目前階段，不能夠再繼續(xù)深入性地推廣下去。

總之，在城鄉(xiāng)一體化背景下的“合鄉(xiāng)并村”改革切忌大躍進(jìn)，從“鄉(xiāng)村衡陽(yáng)”到“城市衡陽(yáng)”還有很長(zhǎng)的一段路要走，在調(diào)整轉(zhuǎn)變衡陽(yáng)市行政區(qū)劃過(guò)程中，要明確城市發(fā)展的根基所在，鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)是城市化發(fā)展建設(shè)的前提，假如不能很好地把握住城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展規(guī)律進(jìn)行相應(yīng)的湖南省行政區(qū)劃調(diào)整，那么將嚴(yán)重影響新一輪“合鄉(xiāng)并村”改革調(diào)整方案的實(shí)施，希望在今后的衡陽(yáng)市行政區(qū)劃調(diào)整中，能夠做到將人民的需求放在首位，而不單純是為了方便政府進(jìn)行管理，實(shí)施因地制宜的發(fā)展戰(zhàn)略，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)共同體的改革實(shí)踐進(jìn)程。（作者單位分別為長(zhǎng)沙環(huán)境保護(hù)職業(yè)技術(shù)學(xué)院、湖南工學(xué)院資產(chǎn)處、湖南工學(xué)院網(wǎng)絡(luò)信息中心 ）

基金：2016年度湖南省教育廳科研課題《湖南省行政區(qū)劃調(diào)整效果實(shí)證研究》（批文號(hào)：湘教通[2016]395號(hào)，編號(hào)：16C0024）、衡陽(yáng)市社會(huì)科學(xué)基金市情研究項(xiàng)目《城鄉(xiāng)一體化視野下湖南省衡陽(yáng)市“合鄉(xiāng)并村”的實(shí)踐與探索》（2016B[Ⅱ]013）和衡陽(yáng)市社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《城鄉(xiāng)一體化背景下推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并行政區(qū)劃調(diào)整研究——以常寧市為例》（2016D034）