中央部門中期財政規(guī)劃管理的問題及對策研究

徐睿

摘 要 實施中期財政規(guī)劃管理是發(fā)達國家普遍采用的財政管理方式，中期財政規(guī)劃的有效使用為政府在強化財政政策的延續(xù)性、實施戰(zhàn)略目標(biāo)的可行性、穩(wěn)定財政收支的平衡性和加強財政紀(jì)律的嚴(yán)格性等方面發(fā)揮了積極作用，起到了良好的效果。通過15年的部門預(yù)算改革發(fā)展，原有的預(yù)算管理體制在促進我國國民經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用，但也反映出預(yù)算管理和控制不夠科學(xué)、預(yù)算體系不夠完善、預(yù)算約束力不夠等方面的問題。為加快建立現(xiàn)代財政制度，改進預(yù)算管理模式，2015年1月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》，決定實行三年滾動財政規(guī)劃即中期財政規(guī)劃管理，中央部門和各省都要編制中期財政規(guī)劃，標(biāo)志著全國層面的中期財政規(guī)劃管理正式實施。本文研究了中央部門實行中期財政規(guī)劃管理的實際情況，分析了中央部門在中期財政規(guī)劃管理方面存在的中期財政規(guī)劃和其他規(guī)劃銜接不暢、制度建設(shè)尚未完善、內(nèi)設(shè)職能不相匹配、年度預(yù)算調(diào)整困難、中期財政規(guī)劃內(nèi)容不實等問題，并針對上述問題提出了相應(yīng)的對策，以期對中央部門實行中期財政規(guī)劃管理工作起到推動作用。

關(guān)鍵詞 中央部門 中期財政規(guī)劃 規(guī)劃銜接 制度建設(shè)

一、實行中期財政規(guī)劃的背景和總體思路

（一）實行中期財政規(guī)劃的背景

我國自2000年推行部門預(yù)算改革以來，至今已有15個年頭，作為公共財政制度基礎(chǔ)的預(yù)算管理制度的有效運行，在促進我國經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。各中央部門在探索中前行，在實踐中完善，初步建立了一套科學(xué)、合理和行之有效的部門預(yù)算管理運行機制，為事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供了有力保障。然而隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和內(nèi)外部環(huán)境的變化，現(xiàn)行預(yù)算管理制度也暴露出預(yù)算管理和控制不夠科學(xué)、預(yù)算體系不夠完善、預(yù)算約束力不夠等方面的問題。為順應(yīng)當(dāng)前形勢的變化，在總結(jié)之前15年預(yù)算工作的基礎(chǔ)上，國務(wù)院于2014年9月和2015年1月分別發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》和《國務(wù)院關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》。為全面貫徹落實國務(wù)院的要求，財政部于2015年4月發(fā)布了《財政部關(guān)于推進中央部門中期財政規(guī)劃管理的意見》，就中央部門實行中期財政規(guī)劃管理工作提出了明確要求。

（二）中央部門中期財政規(guī)劃管理的總體思路

根據(jù)財政部文件規(guī)定，中央部門中期財政規(guī)劃管理的總體思路包括以下5個方面：與相關(guān)規(guī)劃銜接、實行逐年滾動管理、突出政策與預(yù)算相結(jié)合、增強預(yù)算約束力、完善激勵機制。同時在實施范圍、時間安排、編制方法和程序及組織實施等方面予以明確的規(guī)定。

二、中央部門編制中期財政規(guī)劃管理的問題分析

（一）中期財政規(guī)劃與其他規(guī)劃銜接不暢，容易出現(xiàn)“兩張皮”的現(xiàn)象

目前從全國層面有國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃，各中央部門也根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要制定了各種發(fā)展綱要、專項規(guī)劃、事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃等，且各類規(guī)劃的制定由不同部門負責(zé)，出發(fā)點和落腳點也都不盡相同。中期財政規(guī)劃的最終落腳點更關(guān)注于“錢”上，而其他規(guī)劃的最終落腳點更關(guān)注于“事”上，前者更具體更微觀，后者更寬泛更宏觀，容易出現(xiàn)其他各類規(guī)劃與中期財政規(guī)劃脫節(jié)或者匹配程度不高的現(xiàn)象。如果不能有效協(xié)調(diào)好多項規(guī)劃之間的關(guān)系，缺少匹配性和統(tǒng)籌性，甚至出現(xiàn)規(guī)劃與規(guī)劃脫節(jié)、“兩張皮”的情況，那么中期財政規(guī)劃就起不到優(yōu)化預(yù)算資源配置、提高預(yù)算管理可持續(xù)性的基本目的。

（二）相關(guān)制度建設(shè)尚未完善，操作層面可能出現(xiàn)無章可循的情況

中期財政規(guī)劃在發(fā)達國家已經(jīng)得到了廣泛實踐，其有效使用為政府在強化財政政策的延續(xù)性、實施戰(zhàn)略目標(biāo)的可行性、穩(wěn)定財政收支的平衡性和加強財政紀(jì)律的嚴(yán)格性等方面發(fā)揮了積極作用，起到了良好的效果。相對于國外發(fā)達國家較成熟和有效地在中期預(yù)算下制定年度預(yù)算的做法，我國中期財政規(guī)劃的編制還處于起步階段。2008年，財政部預(yù)算司選擇了河北省、河南省焦作市、安徽省蕪湖縣分別作為省、市、縣級的中期預(yù)算試點地區(qū)。經(jīng)過幾年的探索，各地方的中期試點工作取得了一定成效，為促進地方經(jīng)濟發(fā)展起到了積極的推動作用，為我國中期預(yù)算的推廣積累了寶貴的經(jīng)驗。但從整體試點情況看，中期預(yù)算改革推廣的阻力較大，效果并不明顯。目前財政部已經(jīng)出臺了《財政部關(guān)于加強和改進中央部門項目支出預(yù)算管理的意見》《財政部關(guān)于印發(fā)中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法的通知》和《財政部關(guān)于加強中央部門預(yù)算評審工作的通知》，在項目庫建設(shè)、預(yù)算評審、績效管理等方面進行了政策解讀和要求，但中央部門中期財政規(guī)劃是一個系統(tǒng)復(fù)雜的工程，是對原有預(yù)算管理模式的重要變革，缺乏可以借鑒的經(jīng)驗，制度規(guī)定也較宏觀，尤其是編制2016～2018年中期財政規(guī)劃時，各中央部門都在“摸著石頭過河”，對操作層面出現(xiàn)的問題無法運用有效的制度來解釋和要求，容易出現(xiàn)偏差。

（三）部分中央部門的財務(wù)司（局）無計劃規(guī)劃職能，導(dǎo)致在編報中期財政規(guī)劃時遇到困難

中央部門根據(jù)中央編辦批復(fù)的職能進行本部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置，有的中央部門的財務(wù)司（局）無計劃規(guī)劃職能，其相關(guān)職能一般落實在發(fā)展規(guī)劃司或者設(shè)置于辦公廳、政策法規(guī)司等職能部門下。在原有部門預(yù)算編報制度下，由各業(yè)務(wù)司局提出資金需求，由財務(wù)司綜合協(xié)調(diào)安排預(yù)算，財務(wù)司更多的是體現(xiàn)資金分配的職能。而中期財政規(guī)劃管理體制對財務(wù)司的工作提出了更高更全面的要求，不但要“管錢”，更要“謀劃”。如果沒有相配套的職能，往往會出現(xiàn)沒有“發(fā)言權(quán)”的尷尬局面，無法體現(xiàn)出中期財政規(guī)劃應(yīng)有的作用，對中期財政規(guī)劃的編制會產(chǎn)生不利影響。

（四）中期規(guī)劃具有更強的預(yù)算約束力，年度預(yù)算的調(diào)整將非常困難

中期財政規(guī)劃是政策、規(guī)劃和預(yù)算三者的有機結(jié)合。要充分體現(xiàn)中期財政規(guī)劃在財政可持續(xù)發(fā)展方面的管理力度和實施效果，如何把控中期財政規(guī)劃在規(guī)劃期內(nèi)的有效性和對每個預(yù)算年度的預(yù)算約束力就顯得尤為重要。根據(jù)財政部的要求，規(guī)劃期內(nèi)，“各部門年度預(yù)算安排不得突破中期財政規(guī)劃確定的對應(yīng)年度部門中期財政規(guī)劃”，采用“第一年約束，后兩年指引”的做法，不斷強化部門中期財政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束。除發(fā)生全國性重大事件，財政部不在對部門預(yù)算進行追加和調(diào)整，部門因緊急突發(fā)事件所需資金通過內(nèi)部調(diào)整結(jié)構(gòu)的方式予以解決。可見中期財政規(guī)劃具有更強的預(yù)算約束力，年度預(yù)算調(diào)整將非常困難。

（五）中期財政規(guī)劃內(nèi)容不實、質(zhì)量不高，難以發(fā)揮作用

中期財政規(guī)劃是預(yù)算收支安排的3年的財務(wù)收支計劃，是預(yù)算管理體制的改革和創(chuàng)新。實行年度預(yù)算與中期財政規(guī)劃的有機結(jié)合，有利于破解“一年預(yù)算、預(yù)算一年”的困局，更好地促進各項事業(yè)的發(fā)展。現(xiàn)有的預(yù)算管理體制下，已經(jīng)存在的預(yù)算編報不夠科學(xué)、年度調(diào)整需求較多、“重預(yù)算輕執(zhí)行”、年度結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金金額較大、年底突擊花錢、績效目標(biāo)設(shè)置不合理等情況在中期財政規(guī)劃管理模式下依然可能出現(xiàn)。目前，中央部門的中期財政規(guī)劃的編制尚處于起步階段，中期財政規(guī)劃編制的質(zhì)量還不夠高，需要進一步提高科學(xué)性和合理性；有的規(guī)劃編報隨意性較大，各中央部門的二級項目設(shè)置的依據(jù)和內(nèi)容有所重復(fù)；有的規(guī)劃后兩年項目細化不夠或完全照搬第一年，無法體現(xiàn)出規(guī)劃的滾動實施計劃和長遠發(fā)展規(guī)劃；有的規(guī)劃內(nèi)容不實，無法體現(xiàn)部門的職責(zé)；有的規(guī)劃“頭戴三尺帽”，水分大；有的規(guī)劃無法體現(xiàn)延續(xù)性管理要求，年度預(yù)算與中期財政規(guī)劃脫節(jié)；有的規(guī)劃在部門內(nèi)部評審階段走形式、走過場；有的規(guī)劃績效目標(biāo)設(shè)置太空，無法真正開展考核。

三、完善中央部門中期財政規(guī)劃管理的對策建議

（一）將中期財政規(guī)劃管理與其他規(guī)劃有機結(jié)合，互通有無，形成合力，促進發(fā)展

凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。編報中期財政規(guī)劃的目的就是要謀劃長遠而不是盲目和短視。為避免出現(xiàn)中期財政規(guī)劃與其他規(guī)劃“兩張皮”的現(xiàn)象，首先要以謀劃長遠發(fā)展為出發(fā)點，各業(yè)務(wù)部門需要在嚴(yán)格執(zhí)行國家政策的基礎(chǔ)上，立足本部門規(guī)定的職責(zé)范圍，在進行充分的可行性論證后提出發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)容，進而考慮一級二級項目的設(shè)置，并完善中期規(guī)劃的編制，否則中期規(guī)劃將會紙上談兵。其次，要不斷增強全局觀念，從單位的整體利益、根本利益和長遠利益出發(fā)，從戰(zhàn)略高度和整體方向謀劃發(fā)展。中期財政規(guī)劃要打破原有的編報模式，實現(xiàn)由點到面，與其他規(guī)劃互通有無，在層次、內(nèi)容和具體要求等方面做好區(qū)分，協(xié)調(diào)好各項規(guī)劃間的關(guān)系，協(xié)同推進，互相配合，相互促進，形成良性互動，使各項規(guī)劃真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（二）財政部與中央部門各司其職，共同提升中期財政規(guī)劃管理能力

沒有規(guī)矩不成方圓。中期財政規(guī)劃編報和執(zhí)行的每個環(huán)節(jié)都要以有效可行、規(guī)范合理的規(guī)矩為前提，這里的規(guī)矩就是制度保障。只有通過建章立制來形成剛性約束，用制度保障財政資金的規(guī)范運作，才能保障中期財政規(guī)劃管理工作合法合規(guī)和有效運行。2016年是中期財政規(guī)劃實行的第一年，還有很多未定之事、未盡事宜。對財政部而言，一是要在編制程序、范圍、組織保障等各方面繼續(xù)細化各項要求。二是要不斷加大信息化手段。根據(jù)目前項目評審、績效管理等方面的要求，中央部門預(yù)算管理系統(tǒng)需滿足多人同時在線操作、跟蹤項目狀態(tài)、預(yù)算實際執(zhí)行管理等多項功能，必須通過完善操作系統(tǒng)來實現(xiàn)。三是要加大培訓(xùn)宣傳力度，使各中央部門全面了解和掌握財政部的相關(guān)規(guī)定和要求。對中央部門而言，首先要充分認識國家實行中期財政規(guī)劃管理的重要意義，認真研讀財政部的政策要求，深刻領(lǐng)會精神，并據(jù)以貫徹落實。其次要嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定做好財政部的“規(guī)定動作”，在項目級次設(shè)置、中期財政規(guī)劃的項目評審、績效考核等多個方面加強管理，必要時還可根據(jù)財政部的要求制定中央部門自己的配套管理辦法。再次要積極總結(jié)經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)問題及時調(diào)整，及時與財政部請示溝通，配合財政部完成中央部門中期財政規(guī)劃的穩(wěn)步推進，共同提升管理水平。

（三）理順內(nèi)部職能，部門內(nèi)部齊抓共管

具備內(nèi)部職能調(diào)整條件的部門可以按照規(guī)定的流程和要求，進行內(nèi)設(shè)機構(gòu)職能的調(diào)整，將計劃規(guī)劃職能調(diào)整到財務(wù)司，并直接參與中期財政規(guī)劃的編制，發(fā)揮計劃規(guī)劃在中期財政規(guī)劃管理中的職能，充分體現(xiàn)出財政規(guī)劃編報的合理性和有效性；不具備調(diào)整條件的或條件不成熟的部門，應(yīng)結(jié)合本部門、本單位編報中期財政規(guī)劃的實際需求，適時成立中期財政規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)小組，且需要本部門、本單位的主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥擔(dān)任組長，充分調(diào)動部門內(nèi)部各種職能、人力物力和財力，分工明確，各司其職，共同做好中期財政規(guī)劃的編制工作。

（四）統(tǒng)籌當(dāng)前和長遠，突出保障重點，體現(xiàn)規(guī)劃約束力

科學(xué)的理論思維是做好中期財政規(guī)劃管理工作的重要保證。一是要堅持戰(zhàn)略思維，充分總結(jié)以往的經(jīng)驗教訓(xùn)，審視以后的發(fā)展方向，逐步把握改革的總體趨勢和方向。中期財政規(guī)劃的編制也需要運用戰(zhàn)略思維去思考和解決問題，用全面、發(fā)展的眼光去開拓思路、開闊視野，而不能照本宣科、停滯不前。二是要堅持辯證思維，充分研究中期財政規(guī)劃編報的重點難點，善于在實際編報過程中抓住關(guān)鍵、找準(zhǔn)重點，既要體現(xiàn)保障重點又要兼顧全局，提高財政資金的使用效益。三是要堅持法治思維，善于依法依據(jù)在法律文件規(guī)定范圍內(nèi)開展工作。法是“高壓線”，是“紅線”，中期財政規(guī)劃的編制和預(yù)算執(zhí)行工作都要在國家法律法規(guī)規(guī)定的要求和范圍內(nèi)開展。在實際工作中，要運用戰(zhàn)略思維、辯證思維和法治思維去開展中期財政規(guī)劃管理工作，要對本部門、本單位的職能和發(fā)展方向進行有效的梳理，對項目設(shè)置進行科學(xué)的論證和可行性分析，既要考慮當(dāng)前的發(fā)展現(xiàn)狀更要謀劃以后年度的長遠發(fā)展，既要保障規(guī)劃期內(nèi)重點工作又要提高應(yīng)對緊急突發(fā)事件的能力，切實保證中期財政規(guī)劃編報合理、預(yù)算資金使用有效，保證中期財政規(guī)劃的約束力，提升預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量，切實提高資金的使用效益。

（五）切實加強項目庫管理、預(yù)算評審和績效管理工作，保證中期財政規(guī)劃落到實處

中期財政規(guī)劃的編制不是無本之木，不是空中樓閣，切實加強項目庫管理、預(yù)算評審和績效管理工作，能夠有效避免中期財政規(guī)劃不實的問題。其中規(guī)范的項目庫管理是基礎(chǔ)，預(yù)算評審是有效手段，績效管理是重要支撐，三者緊密相連，相互促進。一是要做實項目庫。項目庫是部門職能、發(fā)展規(guī)劃的具體體現(xiàn)，科學(xué)規(guī)范的項目庫設(shè)置能夠充分反映出部門的主要職責(zé)，在進行充分論證的前提下，入庫項目具備了良好的可行性。健全項目庫的立項研究、可行性論證、入庫、評審、排序等多個環(huán)節(jié)的管理力度，把項目庫做實做細，為實際預(yù)算執(zhí)行工作奠定良好的基礎(chǔ)。二是要開展切實有效的預(yù)算評審工作。預(yù)算評審是提高中期規(guī)劃編報質(zhì)量、優(yōu)化財政資金有效分配的重要手段。為加強預(yù)算評審工作，財政部已將預(yù)算評審中心和各地專員辦納入到中期財政規(guī)劃管理流程中，各中央部門也應(yīng)積極開展評審工作，運用自身條件和優(yōu)勢，開展包括內(nèi)部評價、集中評審、分級評審、中介機構(gòu)評審等多種方式的項目評審工作。預(yù)算評審的生命力在于結(jié)果的有效運用，中央部門應(yīng)將評審結(jié)果作為項目入庫申報和調(diào)整的重要依據(jù)。三是要進一步加強績效管理工作。績效管理包括績效目標(biāo)的設(shè)定、審核、結(jié)果運用等多個環(huán)節(jié)，按照“誰申請資金，誰設(shè)定目標(biāo)”的原則，中央部門應(yīng)不斷提高績效目標(biāo)管理的科學(xué)性、規(guī)范性和有效性，提高財政資金的使用效益。績效目標(biāo)的設(shè)置應(yīng)建立與工作任務(wù)的高度匹配，應(yīng)與財政規(guī)劃的內(nèi)容緊密關(guān)聯(lián)，應(yīng)合理可行、忌空忌大，應(yīng)能夠合理地量化和細化，便于考核。績效目標(biāo)經(jīng)過審核后要突出績效管理的結(jié)果運用，與預(yù)算安排相掛鉤。

（作者單位為中國國家認證認可監(jiān)督管理委員會）

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