東南亞反恐合作分析與展望

胡向春

2016年1月14日上午10時，印度尼西亞遭到自2009年以來最嚴重的恐怖襲擊。5名襲擊者使用槍支、炸彈和自殺式背心向雅加達市中心的一家咖啡廳和警察崗哨發動攻擊，造成包括2名平民死亡，20人受傷。5名襲擊者也全部當場斃命。印尼警方發言人查爾利延稱，此次恐怖襲擊行動得到了“伊斯蘭國”的支持。國際社會也對東南亞地區反恐斗爭形勢予以密切關注，特別是擔心“伊斯蘭國”在被“打散”之后，向印尼、馬來西亞等國擴散，與這些國家原有的國內恐怖勢力形成“合流”，增加了該地區反恐形勢的復雜性。

東南亞恐怖主義威脅

東南亞國家政治和社會問題

東南亞地區恐怖主義的滋生和泛濫，有著深刻的歷史根源。首先，東南亞國家政治發展不平衡，政府的政策制定和執行存在失誤之處。其中，一些國家部分地區發展表現出明顯的“邊緣化”趨勢；民眾參政議政的權利未能得到有效保障；政府對宗教機構控制過嚴；腐敗等問題引起國內民眾強烈不滿。

其次，不少東南亞國家經濟發展不均衡，特別是某些地區、民族和群體的發展明顯滯后。以印尼為例，該國財富和人口最密集的爪哇島在2014年對國家經濟增長的貢獻率達到57.8%，而亞齊、廖內和東加里曼丹等省份的貢獻率僅分別為4.2%、2.6%和1.6%。一些地區由于貧困問題突出，失業率居高不下，貧富差距越來越明顯，導致部分民眾產生絕望心理，從而訴諸于恐怖活動等暴力行為。

再次，殖民統治的影響進一步加劇了東南亞國家的國內矛盾。自16世紀以來，東南亞國家經歷了漫長的西方殖民統治時期。殖民者針對東南亞地區多民族、多宗教信仰的特點，不僅借助“分而治之”和“以夷制夷”的策略制造民族矛盾，還通過文化入侵制造宗教仇恨，從而在許多國家埋下了恐怖暴力的種子。例如，法國在越南等國實施殖民統治期間十分重視文化的作用，一方面強迫當地民眾接受法蘭西文化，另一方面從“同化”的親法越南人中挑選出一些人委以低級官銜和公職，以這種所謂的“自治”來達到制造當地民族矛盾、鞏固殖民統治的目的。

由來已久的民族分離運動

民族分離運動長期威脅東南亞國家的安全與穩定。自二戰結束以來，東南亞的民族分離運動經歷了三個發展階段：

第一階段是從二戰結束后至20世紀60年代初，即民族分離運動的萌芽期。隨著西方殖民勢力的撤出，一些東南亞國家的政權迅速被主體民族接管，少數民族則成為管理和統治對象。然而，這些少數民族的傳統文化、語言和宗教難以與主體民族融合，且自身的民族認同感非常強烈，導致民族矛盾激化，民族分離運動由此產生。例如，印尼雖然于1945年8月17日建立了新政權，但亞齊省一直以伊斯蘭教教法作為法律。經過達烏德·貝魯發動的叛亂行動，亞齊獲得了自治省的地位，但一直沒有得到憲法的確認。亞齊問題也成為印尼政府的“心病”。

第二階段是20世紀60年代初至70年代末，即民族分離運動的快速發展期。在此期間，東南亞國家實行軍人專制和政府集權統治，民族問題日漸突出。其中，緬甸于1962年發生軍事政變，國家政權以及少數民族自治省被軍人接管，少數民族與政府之間的矛盾激化，甚至發生武裝反抗事件。印尼的“自由亞齊運動”強烈要求脫離政府的控制，建立伊斯蘭國家。自 “棉蘭老獨立運動”后，菲律賓民族分離運動更加蓬勃發展。泰國的穆斯林民族運動也進入高峰期。

第三階段是20世紀80年代至今，即民族分離運動的相對緩和期。其中，菲律賓、泰國和緬甸等國的民族分離運動開始進入低潮。特別是泰國政府通過改革文化和宗教政策，使南部穆斯林地區的民族矛盾得到緩解。然而，一些國家的民族分離勢力開始與恐怖組織增加聯系。例如，摩洛哥“伊斯蘭解放陣線”不僅為“自由亞齊運動”提供訓練基地，還與泰國分離組織合作走私武器。

伊斯蘭宗教極端勢力的影響

東南亞地區是伊斯蘭教最后傳播的地區。盡管伊斯蘭政黨在東南亞國家的政治影響力有限，但伊斯蘭教卻對當地的文化與社會生活有著重大影響。現如今，伊斯蘭教在東南亞地區的影響范圍既包括穆斯林人口最多的印尼，也包括馬來西亞、文萊、菲律賓南部以及柬埔寨和泰國部分地區，甚至還包括新加坡的少數地區。

自20世紀90年代以來，一些東南亞國家積極推動現代化運動，引發了傳統與現代觀念的嚴重對立，包括城鄉差距與族權沖突等問題。加之伴隨著文化全球化發展形成的文化斷裂現象，對原本就錯綜復雜的東南亞社會結構形成嚴峻挑戰，導致重視傳統的“伊斯蘭極端派”勢力得到迅速發展。此外，1997年亞洲金融危機的“后遺癥”對于伊斯蘭極端勢力擴張造成的影響也值得關注。例如，印尼蘇哈托政權在1998年倒臺后引發了一連串動蕩，使極端派得以趁機擴大影響力，類似情況在馬來西亞、菲律賓南部和泰國南部也有所表現。進入21世紀后，“基地”組織、“伊斯蘭國”等恐怖組織與東南亞地區伊斯蘭極端勢力屢屢勾結，已成為該地區一些國家政府的心頭大患。近年來，東南亞地區的伊斯蘭教發展不僅越來越激進，在一些地區甚至已經成為“恐怖主義的溫床”，或者成為反恐行動的“第二戰場”。

東南亞反恐合作機制建設

外交合作機制

東南亞國家反恐合作是在一系列區域組織和制度的框架下進行的。其中，東盟是反恐合作中非常重要的平臺。東盟反恐外交合作機制的起源可追溯至1992年1月在新加坡舉行的第四屆東盟首腦會議。在此次會議上通過的《新加坡宣言》中提出，應鼓勵東盟各國合作解決共同關心的政治安全問題。此后，東盟部長級會議在1997年和1998年分別通過了《打擊跨國犯罪宣言》和《預防和控制跨國犯罪馬尼拉宣言》，為反恐領域中外交合作機制的建立奠定了基礎。

“9·11事件”后，在全球反恐斗爭蓬勃開展的背景下，2001年11月召開的第七屆東盟首腦會議通過了首份專門性反恐文件—《東盟聯合反恐行動宣言》，主要內容包括：強化各國反恐機制建設；推動成員國早日批準所有的反恐公約；促進反恐執法機構合作；加強反恐情報信息交換；推進部長級會議及其他有關機構的反恐合作與協調；提高成員國偵察和監控恐怖主義活動的能力；努力加強雙邊、地區和國際反恐領域的全面性合作，突出強調聯合國在國際反恐合作中的主導地位。此后，2002年11月召開的第八屆東盟首腦會議通過了《關于恐怖主義的宣言》，重申東盟反對各種形式的恐怖主義，從而就合作反恐問題進一步加深了共識。

在反恐共識的基礎上，東盟積極推動建立統一的安全共同體。2003年10月召開的第九屆東盟首腦會議通過了《巴厘第二協約宣言》，提出了建立更加緊密的地區合作聯盟的目標，特別是在2020年之前建立“東盟安全共同體”、“東盟經濟共同體”和“東盟社會文化共同體”，從而更有效地打擊恐怖主義，維護地區和平與安全。

立法合作機制

2003年8月，東盟召開政府反恐立法會議，就成員國反恐立法及相關法律協調與銜接問題進行討論，并在2007年第十二屆東盟首腦會議上簽署了《東盟反恐公約》，為東南亞地區反恐合作建立了法律框架。

首先，公約對恐怖主義犯罪的概念進行了明確界定。公約認定了14項國際公約中列舉的恐怖主義行為，對恐怖主義犯罪的界定幾乎涵蓋了聯合國通過的所有反恐公約，這也體現了東盟成員國對于反恐目標的認識正在趨同。

其次，公約對成員國開展反恐合作的13個領域做出了詳細規定，具體包括：建立必要的預警機制；防止利用一國領土針對他國計劃或實施恐怖行動；預防和打擊資助恐怖活動的行為；有效控制邊界，控制旅行證和身份證的簽發，防止旅行證和身份證被偽造或假冒，從而控制恐怖分子的流動；通過開展培訓、技術合作和舉辦區域會議等途徑，加強反恐能力建設；促進不同文明之間的對話，增進彼此信任，提高公眾反恐意識；加強跨境合作；促進信息共享和情報交流；加強東盟相關機構的數據庫合作；提高應對生化、核、網絡及其他新形式恐怖活動的能力；制定并研究反恐措施；適時推動在法院訴訟中采取視頻會議或者遠程會議的措施；確保對恐怖行動的參與者或支持者進行審判。

再次，公約為反恐領域中的刑事司法協助和引渡問題提供了明確規范。關于刑事司法協助，公約要求各締約國根據國內法規定及東盟《刑事司法協助條約》提供司法協助。關于引渡問題，公約要求將所有符合公約規定的恐怖主義犯罪行為作為現行引渡條約的可引渡罪行。

情報合作機制

自《東盟聯合反恐行動宣言》和《東盟反恐公約》簽署以來，東盟成員國根據雙邊或多邊反恐協議，建立健全反恐機構，特別是著力加強情報合作機制建設，推動地區反恐合作不斷取得進展。

2002年5月，在美國的推動下，印尼、馬來西亞和菲律賓簽署了《情報交換和信息處理協議》，決定建立地區反恐情報合作機制。此后，柬埔寨、泰國和文萊也先后加入該機制。同年12月，印尼和菲律賓簽署雙邊合作協議，加強兩國安全合作，內容涉及反恐情報合作等多個領域。

關于恐怖主義信息的區域性數據庫建設，是東盟情報合作機制建設的重要內容。2005年5月，第26屆東盟國家警察總長會議正式啟動犯罪情報數據庫系統，以此推動各成員國在反恐領域的情報合作與交流，包括交換嚴重威脅地區安全的恐怖主義及其他犯罪行為的信息和情報，以及有關恐怖組織、武裝組織和激進組織的情報資料。2008年2月，東盟成員國空軍總長在新加坡簽署了《東盟空軍合作應對恐怖主義宣言》，表示將加強技術和情報合作，共同提高反恐能力。此外，各成員國還指定本國的聯絡機構和聯絡官，通過東盟秘書處與警察總長會議及其他反恐機構之間保持工作聯系，開展反恐情報合作。

東南亞國家與域外力量的反恐合作

與中國的反恐合作

為加強與東南亞國家的安全合作，推動反恐行動的有效開展，中國與東南亞國家建立了一系列合作框架。2001年11月，中國與東盟“10+1”領導人會議通過了《反對恐怖主義聯合行動宣言》，出臺了一系列反恐計劃。2004年9月，中國與東盟共同簽署了《關于非傳統安全領域合作諒解備忘錄》，提出反恐應依據《聯合國憲章》和國家法準則，標本兼治，綜合治理，“不得將恐怖主義與特定的國家、宗教或民族掛鉤”。2005年9月，東盟十國與中、日、韓在北京就2008年奧運會安保問題進行磋商，并簽署了《關于加強東盟與中日韓首都警察局合作的北京宣言》，為中國與東盟開展反恐合作建立了新的平臺。

中國與東南亞國家還多次舉行聯合反恐演習。2009年6月，中國與新加坡根據雙邊防務交流與安全合作協議，在中國南方地區舉行了聯合反恐軍演。這也是中國軍隊在反恐領域首次與外軍進行聯合演習。2010年，中國與泰國在泰國海岸進行了聯合反恐演習。2013年12月，中泰特種部隊進行了聯合反恐訓練，共同提高執行反恐特戰任務的能力。此外，中國與東南亞國家還在反恐理論和實踐研究等方面積極開展合作，相互借鑒反恐經驗。

在未來，中國與東南亞國家的反恐合作需要在以下幾個方面進一步改進和提高，包括繼續健全反恐法律體系，嚴控恐怖組織資金流動，加強反恐情報交流，從而推動反恐合作的不斷深化。

與美國的反恐合作

“9·11事件”后，美國加強在全球范圍的反恐行動，包括加大在東南亞打擊恐怖主義的力度，與東南亞國家合作反恐被提上議事日程。2002年8月，美國與東盟在東盟部長會議上共同簽署了《合作打擊國際恐怖主義聯合宣言》，為雙方的反恐合作建立了法律基礎。2003年6月，美國與東盟在首次磋商會議上制定了“美國-東盟反恐工作計劃”。美國還提議并資助東盟在吉隆坡建立“東南亞反恐訓練中心”，進一步提高東南亞國家反恐人員的專業素質和能力。

東南亞國家與美國在開展反恐合作的同時，雙方的關系得到了改善。美國改變了干涉東南亞國家內政的做法，不再抨擊馬來西亞和印尼的人權狀況，并肯定東南亞國家在國際反恐行動中的積極作用。這表明美國急于改善與東南亞國家之間的關系。2002年，美國與馬來西亞簽署了《對抗國際恐怖主義合作宣言》，并承諾為馬提供信息技術、人員培訓和后勤保障等方面的援助。美國向印尼和菲律賓分別提供了5000萬美元和7000萬美元的軍事援助，并將“金色眼鏡蛇”演習的范圍擴大到泰國南部地區。

不過，東南亞國家與美國在反恐問題上的立場存在一定的分歧。特別是在美國發動伊拉克戰爭問題上，東南亞國家分裂成兩個陣營：新加坡和菲律賓等國表示支持；馬來西亞、印尼和越南等國則表示反對。此外，東南亞國家在與美國開展反恐合作的同時，也對美借機插手地區事務保持警惕。

與歐盟的反恐合作

“9·11事件”后，“基地”等恐怖組織實施行動全球化的特征愈加明顯。鑒于恐怖組織在中亞和中東遭到沉重打擊，東南亞和歐洲越來越成為其擴張勢力和生存空間的重要目標。在此情況下，東南亞國家與歐盟不斷加強反恐合作，協力維護地區安全。2001年12月，第一屆歐盟-東盟部長級會議發表了《反恐合作聯合宣言》，明確指出恐怖主義對歐洲和東南亞地區的和平與安全構成嚴重威脅，呼吁雙方擬定具有可操作性的反恐策略，并落實相關規劃。

此后，東盟與歐盟在反恐信息與反恐經驗方面進行了富有成效的交流，特別是雙方的刑警組織之間一直保持著信息溝通渠道的暢通，及時交流各類反恐信息。2007年3月，歐盟與東盟通過了《紐倫堡宣言行動計劃》，提出將利用政府機構和學術團體等平臺，就反恐經驗、情報信息和能力建設等進行廣泛交流。

2012年7月，歐盟外交與安全事務高級代表阿什頓出席東盟地區論壇，簽署了《歐盟-東南亞友好合作條約》，為雙方的反恐合作提供了新的動力。此后，東盟和歐盟將反恐與打擊其他類型的犯罪活動結合起來，更好地調動有關各方的反恐積極性，推動建立有效的國際反恐體系。雙方不僅加強了在海上安全和反海盜方面的交流，還在邊界管理、移民控制、反洗錢等方面積極開展合作。歐盟還借助聯合國反恐委員會的機制平臺，向部分東南亞國家提供反恐技術支持。不過，東南亞國家與歐盟的反恐合作仍然是倡議多于行動，議題也過于寬泛，總體上尚處于意向性和有限性的規劃與實踐階段。

東南亞反恐合作前景展望

反恐合作機遇與挑戰并存

總而言之，東南亞國家反恐合作取得了積極進展。特別是自從《東盟反恐公約》簽署以來，東盟成員國根據反恐協議，逐步建立健全情報交流、聯合調查、引渡協議等合作機制，并且組織實施了一系列聯合反恐演習。多國成功挫敗多起重大恐怖襲擊企圖，該地區的一些恐怖組織也遭到重創。從長遠看，強化地區反恐合作仍然是有效應對恐怖主義威脅的重要手段。“地區合作機制將繼續在全球治理的普遍主義與不同地區的多元文化特征之間發揮橋梁作用。”

不過，在可以預見的將來，東南亞國家在反恐合作方面仍然難以取得重大突破。一方面，該地區國家在恐怖主義的定義和性質等問題上仍然存在意見分歧。“東南亞國家不同的國內政治形勢及其與區域外力量和相互之間的關系，形成了不同的敵友觀念，從而為地區多邊反恐合作的開展增加了困難。”而東盟的運行機制只是成員國在互信的基礎上進行安全政策協調，并不具備強制效力，更沒有形成真正意義上的政治共同體。另一方面，東南亞國家反恐能力發展不均衡，其共有的不干涉思想也阻礙了反恐合作的深入開展，建立東盟聯合行動部隊也一直未能進行實質性探討。與國際恐怖組織的跨國合作相比，東南亞地區的跨國司法合作和情報交流仍然明顯滯后，反恐任務依然艱巨。

努力構建東南亞地區反恐總體制度框架

恐怖主義已成為全人類的公敵，也是東南亞國家面臨的現實威脅。為了有效打擊地區恐怖主義勢力，東南亞國家有必要在現有制度框架與合作平臺的基礎上，以東盟為主體，整合亞太經合組織、巴厘亞太區域部長反恐會議等區域合作機制，進一步聯合中、美、歐等區域外力量，構建具有共同目標和共同行為準則的反恐體系。

首先，以東盟為主體整合區域反恐力量。東盟是整個東南亞地區最重要、最具凝聚力的區域性組織，在反恐合作方面的組織架構和運行機制相對成熟，在過去相當長的時期內扮演著重要角色。在未來反恐合作發展進程中，東盟需依據《東盟反恐公約》，繼續完善成員國相關職能部門之間的溝通機制和合作渠道，進一步推進雙邊、區域性和國際性反恐合作計劃，更好地實現東南亞反恐合作機制化。

其次，建立和完善區域聯合反應機制。有效統籌規劃和協調各方面力量，將其納入統一的架構，對于反恐信息交流和行動協調具有重要意義。東南亞地區反恐合作機制除了東盟之外，還包括亞太經合組織會議、巴厘亞太區域部長反恐會議等。這些機制在推動東南亞國家協調反恐立場、開展執法合作和情報交流等方面發揮了有效作用。不過，這些區域機制一直獨立運行，不僅不利于信息溝通和反恐行動的協調，也無助于集中有限的資源來打擊恐怖主義活動。如果能夠將這些區域機制聯結起來，建立地區一體化反恐信息共享機制和行動協調機制，將有助于提高東南亞國家反恐合作的成效。

再次，進一步健全與區域外力量的反恐合作機制。由于歷史及現實原因，區域外力量如美國、歐盟、中國等在東南亞政治經濟和社會文化發展進程中發揮著重要影響，在反恐領域也不例外。東南亞國家可在現有的與區域外力量反恐合作機制基礎上，進一步擴大反恐合作范圍，深化反恐合作程度，有效利用區域外力量的資源優勢，構建地區反恐的多緯制度框架，更有效地打擊地區恐怖主義勢力，維護地區和平與安全。

利用反恐合作契機有效推動東南亞國家聯合自強

東南亞在政治體制、經濟水平、意識形態、價值觀念等方面差異較大，一些國家之間還存在著民族宗教矛盾或領土爭端，各國在開展合作的同時必然會考慮到本國的國家利益，因此難以協調一致。聯合反恐則為東南亞國家聯合自強提供了新的契機。

東南亞國家島嶼眾多，領海面積廣闊，難以進行有效的管控。穆斯林人口分布廣泛，聚集而居。因此，該地區的恐怖組織即使在一國范圍內活動，也會造成國際性的影響。東南亞國家僅憑一國力量很難有效進行反恐和防恐，因此必須聯合起來，合作反恐。

合作反恐將有助于東南亞國家進一步提高合作意識。恐怖主義問題的發展，特別是恐怖襲擊事件的不時發生，使得東南亞各國更清楚地認識到，維護地區安全必須依靠本地區國家的合作和努力。合作反恐成為東南亞國家調整相互間關系的“催化劑”。

合作反恐將有助于增進東南亞國家的安全合作。反恐合作涉及多個領域，包括情報交流、人員訓練、軍警聯合行動等，從而將促進各國在整個安全領域中的合作，包括提高各國的政策透明度，增進各國相互信任，最終推動建立和完善相關安全合作機制。

合作反恐將有助于東盟自身的建設和發展。東南亞國家聯合反恐主要在東盟內部進行，同時也不可避免需要與外界加強交流，分享情報。東盟作為一個區域性國際組織，以整體的形象與其他國際力量開展反恐合作，有助于重塑東盟的自主意識，形成集體觀念，增強整體意識和內部凝聚力。