人民銀行內(nèi)部控制的內(nèi)涵探析及現(xiàn)實選擇

■張福芳

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人民銀行內(nèi)部控制的內(nèi)涵探析及現(xiàn)實選擇

■張福芳

【摘要】隨著政府治理的需求日益迫切，我國逐步加大了政府內(nèi)部控制理論研究和實踐探索的力度。人民銀行作為國務(wù)院組成部門，是政府內(nèi)部控制的重要組成部分。因此，本文借鑒政府內(nèi)部控制的理念和經(jīng)驗，對人民銀行內(nèi)部控制的內(nèi)涵進行了探析，并提出現(xiàn)階段人民銀行內(nèi)部控制的重要任務(wù)。

【關(guān)鍵詞】人民銀行；內(nèi)部控制；內(nèi)涵

一、問題的提出

近年來，我國明確提出要加強政府內(nèi)控建設(shè)。財政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》要求行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制建設(shè)；十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系；十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》進一步要求強化財政資金分配使用等內(nèi)部流程控制。由此可見，政府內(nèi)部控制將成為推進國家治理現(xiàn)代化的重要制度安排。人民銀行作為國務(wù)院組成部門和中央銀行，是我國制定和執(zhí)行貨幣政策、維護金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)的宏觀調(diào)控部門，在國際國內(nèi)經(jīng)濟金融形勢日益復(fù)雜多變的今天，人民銀行面臨著前所未有的風險和挑戰(zhàn)。因此，加強其內(nèi)部控制建設(shè)、推進其組織治理更是一項刻不容緩的時代命題，并且將成為政府內(nèi)部控制的重要組成。

然而，我國對于內(nèi)部控制的研究主要集中在公司治理與企業(yè)內(nèi)部控制理論建設(shè)發(fā)展、內(nèi)部控制概念辨析和界定、構(gòu)建完善的企業(yè)內(nèi)部控制制度、發(fā)現(xiàn)制度中存在的問題等方面，而且主要針對企業(yè)，對非營利組織，特別是政府部門的內(nèi)部控制相關(guān)問題的研究較少。人民銀行作為我國中央銀行，應(yīng)充分借鑒政府內(nèi)部控制現(xiàn)有研究成果，深入思考人民銀行內(nèi)部控制的內(nèi)涵，并探索適合自身發(fā)展的內(nèi)部控制框架。

二、政府內(nèi)部控制的定義和特點分析

（一）政府內(nèi)部控制的發(fā)展和定義

從內(nèi)部控制理論的發(fā)展歷程來看，理論界和實踐界對內(nèi)部控制的認識是一個含義不斷清晰完整，涵蓋范疇不斷豐富完善的過程。作為內(nèi)部控制理論的最完整概括COSO報告自發(fā)布至今也經(jīng)歷了十幾年的不斷補充和修改，并得到了世界各國的廣泛關(guān)注和認同，逐漸從企業(yè)管理領(lǐng)域應(yīng)用到政府管理領(lǐng)域。我國審計署2006年開展的課題《政府部門內(nèi)部控制研究》認為，政府部門內(nèi)部控制是內(nèi)部控制要素與過程的統(tǒng)一。從靜態(tài)角度看，內(nèi)部控制是指政府部門為履行職能、實現(xiàn)總體目標而建立的保障系統(tǒng)，該系統(tǒng)由內(nèi)部控制環(huán)境、風險評估、內(nèi)部控制活動、信息及其溝通和內(nèi)部控制監(jiān)督等要素組成，并體現(xiàn)為與行政、管理、財務(wù)和會計系統(tǒng)融為一體的組織管理結(jié)構(gòu)、政策、程序和措施；從動態(tài)角度看，內(nèi)部控制是政府部門為履行職能、實現(xiàn)總體目標而應(yīng)對風險的自我約束和規(guī)范的過程。

（二）政府內(nèi)部控制的特點與內(nèi)涵

1 .政府內(nèi)部控制的內(nèi)涵和外延與國家結(jié)構(gòu)緊密相連。

政府內(nèi)部控制除了政府部門內(nèi)部控制、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制或者非營利組織內(nèi)部控制，還包括一個非常重要的層面，即政府層面的內(nèi)部控制。政府層面的控制主要是指上級行政機關(guān)運用一定的手段，按照整體目標，規(guī)范下級行政機關(guān)對決策的執(zhí)行情況和監(jiān)督檢查其依法有效地行使自己職權(quán)的情況，以便及時發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)行中的偏差，確保各層級政府依據(jù)層級劃分處于可控狀態(tài)的活動。

2.政府內(nèi)部控制更重視職業(yè)操守和倫理價值觀。

政府結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性決定了政府內(nèi)部控制主體的多樣性，其行為具有經(jīng)濟屬性和政治屬性的雙重性。各級政府要維護國家整體利益或各自地區(qū)的局部利益，而各級政府官員和職員則關(guān)注自身的經(jīng)濟利益和政治利益。在經(jīng)濟利益和政治利益的驅(qū)使下，許多濫用職權(quán)、貪污賄賂等職務(wù)犯罪發(fā)生，或許因為缺失職業(yè)操守，或許因為倫理價值觀產(chǎn)生偏差。因此，政府控制環(huán)境建設(shè)的重要內(nèi)容之一就是加強職業(yè)操守與提升倫理價值觀。

3.政府內(nèi)部控制的目標與企業(yè)內(nèi)部控制的目標存在根本性差異。

政府部門是管理公共事務(wù)和提供公共服務(wù)的公共組織，不僅受社會、政治等環(huán)境的制約和影響，而且還應(yīng)承擔一定的社會責任，它存在最根本的價值在于其代表構(gòu)成政府這個共同體的公眾利益。而企業(yè)是以營利為目的組織起來的、從事商品生產(chǎn)和商品交換的經(jīng)濟組織，理應(yīng)在市場中獲取最大利潤。因此，政府更加關(guān)注公平和正義，更加關(guān)注社會效益和政治效應(yīng)，而企業(yè)更關(guān)注效率和效果，更加關(guān)注經(jīng)濟效益。

三、人民銀行內(nèi)部控制的內(nèi)涵分析

中國人民銀行在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，制定和實施貨幣政策，防范和化解金融風險，維護金融穩(wěn)定，實行獨立的財務(wù)預(yù)算管理制度。人民銀行作為銀行的銀行，要管理流通中的貨幣總量，維護支付、清算和結(jié)算系統(tǒng)的正常運行；作為政府的銀行，獨家管理國庫賬戶，負責經(jīng)理國庫；作為發(fā)行的銀行，被賦予獨家發(fā)行貨幣的權(quán)利。人民銀行系統(tǒng)根據(jù)行政級別分為總行、分行、中心支行、支行四個層次，不同層級之間的內(nèi)部控制范圍和內(nèi)容也不完全相同。借鑒政府內(nèi)部控制的經(jīng)驗，人民銀行應(yīng)從目標、范圍和設(shè)計視角對內(nèi)部控制的內(nèi)涵進行界定。

（一）目標定位：是五個目標，而不是三個目標。

2014年9月GAO再次修訂的《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準則》幾乎完全采用了COSO內(nèi)部控制報告的三個目標，即運行目標、報告目標、遵循目標，這三個目標并不相同，但又是相互交叉的。人民銀行內(nèi)部控制的目標也應(yīng)當包含這三個基本目標，除此之外，還應(yīng)考慮資產(chǎn)目標和戰(zhàn)略目標。作為國家政府部門，保護資產(chǎn)安全是非常重要的目標。隨著金融全球化時代的到來，各種風險和挑戰(zhàn)亦將接踵而至，人民銀行必須實施戰(zhàn)略管理來應(yīng)對，同時還要根據(jù)內(nèi)、外部環(huán)境因素及時調(diào)整戰(zhàn)略目標，不斷提升行政效率。

（二）邊界范圍：是部分控制，而不是全面控制。

從國際范圍來看，無論是企業(yè)內(nèi)部控制，還是政府內(nèi)部控制，都有著由會計控制向全面控制的發(fā)展趨勢。從理論上講，人民銀行內(nèi)部控制的客體是非常廣泛的，涉及人民銀行各級機構(gòu)、各項行政管理活動。但內(nèi)部控制理念在人民銀行系統(tǒng)還未普及，因此其邊界不宜過寬，應(yīng)當按照循序漸進的原則，圍繞人民銀行當前工作重點，有計劃、有步驟地推進內(nèi)部控制建設(shè)，并逐步向全面控制發(fā)展。人民銀行應(yīng)當分階段進行，控制范圍先以經(jīng)濟活動為邊界，通過職責分工控制、授權(quán)審批控制、資產(chǎn)安全控制、會計控制、信息化控制等充分發(fā)揮對預(yù)算的制約，這本身就會直接或間接地制約、影響到其他行政管理活動，從而影響到公共政策的有效實施。

（三）設(shè)計視角：是多元視角，而不是單一視角。

通常，內(nèi)部控制制度的設(shè)計視角有以下幾種：一是基于內(nèi)部控制的會計控制與管理控制的視角。針對容易發(fā)生錯誤或舞弊的業(yè)務(wù)或環(huán)節(jié)來設(shè)計內(nèi)部會計控制制度和內(nèi)部管理控制制度。二是基于業(yè)務(wù)循環(huán)的視角。按照組織處理內(nèi)部某類經(jīng)濟業(yè)務(wù)的流程來設(shè)計內(nèi)部控制制度。三是基于全面風險管理的視角。該設(shè)計方法來自于COSO的《企業(yè)風險管理——整合框架》，設(shè)計和運行良好的企業(yè)風險管理能夠為管理當局和董事會提供關(guān)于主體目標實現(xiàn)的合理保證。四是基于績效導(dǎo)向的視角。對一些幾乎沒有風險的支出，如果從風險導(dǎo)向的角度來設(shè)計內(nèi)部控制，可能導(dǎo)致控制無效，這就可以從績效導(dǎo)向的視角來考慮。此外，還有基于審計的視角、基于利益相關(guān)者的視角、基于戰(zhàn)略導(dǎo)向的視角等等觀點。對于人民銀行系統(tǒng)而言，級別越高，戰(zhàn)略就顯得更加重要。因此，人民銀行內(nèi)部控制設(shè)計可供選擇的視角至少包括基于績效導(dǎo)向、基于風險導(dǎo)向、基于戰(zhàn)略導(dǎo)向。三種視角可以同時運用，而且越往高一級機構(gòu)，基于戰(zhàn)略導(dǎo)向的內(nèi)部控制顯得越重要；越往低一級機構(gòu)，基于績效導(dǎo)向的內(nèi)部控制顯得越重要。

四、人民銀行內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)實選擇

鑒于政府內(nèi)部控制理論研究和人民銀行多層組織架構(gòu)的現(xiàn)狀，本文認為現(xiàn)階段人民銀行內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)重點做好以下幾項工作：

（一）培育良好的內(nèi)部控制環(huán)境。

從機構(gòu)看，人民銀行內(nèi)部控制具體目標有整體層面的控制目標，有分支機構(gòu)的控制目標。從業(yè)務(wù)看，內(nèi)部控制具體目標有日常業(yè)務(wù)方面的控制目標、有財務(wù)方面的控制目標、有法律方面的控制目標。從人員看，內(nèi)部控制具體目標有決策者層面的控制目標，有管理者層面的控制目標，有員工層面的控制目標。當然，還有外部利益相關(guān)者所希望達到的特定目標。因此，首要任務(wù)是加強內(nèi)部控制環(huán)境的建設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)重視內(nèi)控建設(shè)，嚴于律己、率先垂范、以身作則，積極培養(yǎng)員工職業(yè)操守和倫理價值觀，營造一個自上而下、由內(nèi)而外的良好氛圍，減少實施內(nèi)控的各方阻力。

（二）完善內(nèi)部控制規(guī)范制度體系。

人民銀行內(nèi)部控制主要是指上級行運用一定的手段，按照整體目標，規(guī)范下級行對決策的執(zhí)行情況和監(jiān)督檢查其依法有效地行使自己職權(quán)的情況，以便及時發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)行中的偏差，確保各分支機構(gòu)依據(jù)層級劃分處于可控狀態(tài)的活動。因此，人民銀行應(yīng)積極完善現(xiàn)有內(nèi)部控制體系，重點推行三項控制：一是分事行權(quán)，人民銀行應(yīng)根據(jù)工作需要進行業(yè)務(wù)分類，以便根據(jù)不同事項明確職責分工和設(shè)定相應(yīng)的管控方式，即需要明確“什么事，由誰管，如何管”。二是分崗設(shè)權(quán)，即按照事項性質(zhì)、責任輕重大小、繁簡難易程度和所需人員的資格條件等因素，予以分門別類、評定等級、確定名稱，做到不相容的崗位相互分離，崗位之間相互牽制，并在此基礎(chǔ)上制定崗位規(guī)范。三是分級授權(quán)，即對不同級次的管控事項通過授權(quán)明確各單位、部門、崗位和人員的職責、權(quán)利和義務(wù)。

（三）完善內(nèi)部控制評價體系。

人民銀行必須定期評價內(nèi)部控制是否存在缺陷，從內(nèi)部和外部兩個層次評價主體來進一步完善內(nèi)部控制評價體系。從內(nèi)部評價主體來看，主要包括三方面：一是完善人民銀行整體層面的自我評價。《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準則》強調(diào)組織中的每一個人都在影響內(nèi)部控制，因此，人民銀行內(nèi)部控制應(yīng)實行全局性的自我評價，全員參與、自主評價。二是完善人民銀行內(nèi)部多層次的內(nèi)部控制評價。這主要是基于委托代理關(guān)系應(yīng)由委托人負責實施評價。考慮到專業(yè)勝任能力和評價的權(quán)威性，具體工作可由內(nèi)審部門負責。三是完善政府審計機關(guān)的評價。這主要站在宏觀角度，基于社會公眾的利益，依據(jù)國家及相關(guān)部門頒布的法律法規(guī)進行的內(nèi)部控制評價。此外，還應(yīng)積極引入外部評價主體。如借助注冊會計師和社會公眾的評價對人民銀行進行強制性評價，最終達到推進人民銀行內(nèi)部控制自我評價上升到自覺程度。

（四）建立內(nèi)部控制的報告制度。

雖然我國政府內(nèi)部控制相關(guān)法律法規(guī)尚未明確政府內(nèi)部控制報告制度的剛性要求，但借鑒國際經(jīng)驗，人民銀行應(yīng)在系統(tǒng)范圍內(nèi)建立內(nèi)部控制的報告制度，再逐步向外拓展。人民銀行應(yīng)要求分支機構(gòu)定期逐級報告內(nèi)部控制執(zhí)行情況，并要求各級機構(gòu)報送主要負責人簽署的本單位內(nèi)部控制評價報告。此外，除涉及國家機密事宜，人民銀行應(yīng)通過恰當?shù)耐緩剑屔鐣娡ㄟ^公開渠道獲取這些報告，接受社會監(jiān)督，不斷增強中央銀行治理的透明度。

參考文獻

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（作者單位：中國人民銀行揚州市中心支行）