我國人才安全相關政策探析

陳立新

隨著我國經濟與科技實力的增強和人力資源市場進一步開放，我國人才安全問題變得日益突出。科學分析、正確把握當前我國人才安全問題，合理提出有效對策建議，是解決我國人才安全政策問題的關鍵。本文就影響我國人才安全方面的相關政策進行較為系統的梳理，并分析其中的問題，由此提出解決問題的對策建議。

一、影響我國人才安全的相關政策分析

影響現有人才安全的相關政策主要有人才市場管理、人才引進、留學管理和國家安全保密等四個方面，現對這四個方面的相關政策進行梳理分析。

（一）人才市場管理方面

人才市場管理方面涉及人才安全相關的政策規定主要包括：2015年4月30日人力資源和社會保障部頒布的《人才市場管理規定》和《中外合資人才中介機構管理暫行規定》。

分析這兩個政策文件的相關規定，并對照其執行情況，可得出三點結論：第一，我國人才市場的擴大開放，正是得益于這兩個文件的出臺，而開放程度的提升也正是以《中外合資人才中介機構管理暫行規定》這個文件的制定和實施為標志，正是有了這一政策，我國人才流動、人才引進得以進一步開放。第二，這兩個文件制定時已經預見到隨著人才市場的擴大開放必然引起的人才安全問題，故對此作了相關規定，如《人才市場管理規定》第二十七條規定用人單位不得招聘下列人員：正在承擔國家、省重點工程、科研項目的技術和管理的主要人員，未經單位或主管部門同意的；由國家統一派出而又未滿輪換年限的赴新疆、西藏工作的人員；正在從事涉及國家安全或重要機密工作的人員；有違法違紀嫌疑正在依法接受審查尚未結案的人員；法律、法規規定暫時不能流動的其他特殊崗位的人員。第三，兩個文件的實施也確實帶來了新的人才安全隱患。例如，隨著中外合資人才中介組織中外資控股比例不斷提高，外國機構掌握我國人才信息內容越來越豐富，對我國人才數量、分布和質量情況，特別是對其中高層次尖端人才的掌握，都對我國的人才安全構成了較大的威脅。

（二）人才引進方面

人才引進方面涉及人才安全相關政策主要包括：2008年12月23日中共中央辦公廳轉發中央人才工作協調小組發布的《中央人才工作協調小組關于實施海外高層次人才引進計劃的意見》；2011年8月19日中共中央組織部、人力資源和社會保障部、國家外國專家局發布的《“千人計劃”高層次外國專家項目工作細則》，2012年9月28日中共中央組織部、人力資源和社會保障部、外交部等部門發布的《關于為外籍高層次人才來華提供簽證及居留便利有關問題的通知》等。

分析近些年我國海外人才引進方面的政策和做法，可得出三點結論：一是從海外引進人才可用三個“越來越”來概括。首先是重視程度越來越高，這可從制定政策的層級越來越高體現；其次是越來越重視高層次創新型人才的引進，這可從政策的具體內容中得到驗證，同時這也符合我國經濟、科技發展的實際需求；最后是人才引進越來越便利，近些年來出臺了大量為引進海外人才進行配套保證的政策措施，在這些政策文件中重點提出了引進人才的綠色通道和減稅優惠。二是海外人才引進勢必會帶來國家人才安全問題，這一點似乎沒有得到人們的充分認識和高度重視。隨著我國經濟科技實力大幅提升，今天引進的海外人才不僅能夠帶來先進科學技術和創新創業思路，同時也從我們這里學到很多他們希望了解的技術和經驗，而且也有了拉攏和利誘國內高水平人才的渠道。三是今天制定和實施的海外人才引進政策，沒有深入考慮人才安全問題，表現為政策文本中沒有任何相關條款，甚至沒有相關提示。同時，在一些需要保證安全的環節完全交由具體引進人才的單位把關，而有些安全問題是用人單位難以把關的，或是用人單位因單位利益而有意放松相關安全方面把關。

（三）公派留學管理方面

公派留學管理方面涉及人才安全相關政策主要包括：1986年5月4日中共中央、國務院發布的《改進和加強出國留學人員工作若干問題的通知》；2001年5月14日人事部、教育部、科技部、公安部、財政部聯合發布的《關于鼓勵海外留學人員以多種形式為國服務的若干意見》；2007年2月15日人事部、教育部、科技部等部門發布的《關于建立海外高層次留學人才回國工作綠色通道的意見》；2009年9月21日人力資源和社會保障部發布的《關于印發實施中國留學人員回國創業啟動支持計劃意見的通知》；2011年2月23日中共中央組織部、人力資源和社會保障部發布的《關于支持留學人員回國創業的意見》等。

分析公派留學管理上述政策，可得出三點結論：第一，公派留學帶來的人才安全問題主要表現形式就是留學生逾期未歸，也就是人才流失問題。因此，公派留學管理許多政策都是圍繞著解決這個問題制定的，從1986年發布的《關于改進和加強出國留學人員工作若干問題的通知》，到2007年出臺的《國家公派出國留學研究生管理規定（試行）》，對公派人員要求學成回國是公派留學回國政策的一個基本原則，也將是制定人才安全政策的重要方面。第二，公派留學管理中回國政策也隨著對這一問題認識逐步深入而出現種種變化，最明顯的是由單一約束性回國政策向鼓勵性回國政策轉變；由單一政策手段向經濟索償、法律追究、名譽處罰等綜合手段轉變。第三，公派留學生管理政策中很大部分是約束和吸引留學人才回國服務，解決所面臨的人才安全突出問題。當前公派留學管理政策還沒有提升到人才安全問題的高度，人才流失是公派留學管理中人才安全的主要問題，但并不是全部。

（四）國家、行業保密管理方面

國家、行業保密管理方面涉及人才安全的相關政策主要包括：2010年4月29日第十一屆全國人民代表大會常務委員會修訂通過公布實施的《中華人民共和國保守國家秘密法》；1990年4月3日商業部印發的《商業科學技術保密規定》；1997年7月2日國家科委印發的《關于加強科技人員流動中技術秘密管理的若干意見》；2010年12月2日國防科工局印發的《國防科技工業安全保密監督管理規定》等。

梳理分析當前國家和行業保密政策，可得出三點結論：第一，國家、行業對保密制度建設相當重視，無論從國家法律層面還是從國防軍工、商業、金融、科技等方面的保密政策規定看，都相當嚴密和完善；第二，現行保密制度、政策制定的出發點基本上還是從技術、信息的角度出發，這些制度中除一個關于科技人員保密規定外，其他保密政策對人員的規定很少涉及人才安全的內容；第三，現行保密規定在規范力度和懲處條款的規定上還較為原則、不夠具體而難以操作。

二、我國人才安全政策制定和實施中存在的問題分析

（一）人才安全的整體性政策缺失

通過對上述政策的分析梳理，發現對比國家安全、國家保密等政策法規的高規格、整體完善，人才安全方面政策制定存在著四個問題：一是沒有一個以人才安全為核心內容的整體性政策。我們對人才安全政策的搜集、梳理，是從人才市場相關政策、人才引進相關政策、國家公派留學生政策、國家行業保密政策中涉及人才安全的相關規定內容進行的，而沒有一個完整的、單一功能的國家人才安全政策法規可供分析。二是相對于國家安全法、國家保密法這種上升到法律層面的規范文件，人才安全政策目前還處于國家安全政策、國家保密政策、人才流動政策等相關政策中具體條目的從屬地位。三是由于人才安全政策的低位階，導致在安全問題上對人的重視程度遠沒有對信息安全、技術保密等方面的重視程度高。四是人才安全方面的規定很多是以行業內部規定形式出現，這給人才安全方面的具體操作人員，在執行相關規定的便利性，執行的公正性、透明度上都帶來了影響。

（二）人才安全相關政策規范力度不強

當前人才安全政策，在具體的規定中存在這樣一些問題：第一，規范力度不強，可操作性低，具體表現在很多規定中多以“禁止”“不要”來表述，而如何“禁止”、如何“不要”，怎樣操作卻沒有規定，同時對如果違反“禁止”規定，做了“不要”的事情后如何懲處、如何補救沒有具體的規定；第二，規范手段不夠全面豐富，能運用經濟索償、法律追究、名譽處罰等綜合手段的少之又少，大部分只是單一的原則性政策規定，最多輔以法律手段。

（三）人才安全相關政策不能適應人才安全的新形勢

隨著我國經濟科技的快速發展及人才市場進一步擴大開放，人才安全政策中相關規定開始表現出與新形勢的不適應性，主要表現在：第一，不能適應我國科技水平快速發展要求，在大量引進海外高層次人才，通過他們學習和掌握國際先進科學技術和管理經驗的同時，較少考慮當前我國科技水平許多方面已經走到世界的前列，而當前的人才安全政策對此保護性規定較少；第二，不能適應人才市場進一步擴大開放，人才交流高密度、常態化，當前政策面臨對海外高層次人才大量需求、進出常態化的人才流動態勢，無論響應速度、審批便捷、安全隔離等方面的規定都有著明顯的差距和不足，很多規定亟須完善；第三，不能適應科技手段的進步對人才安全提出的新挑戰，隨著信息技術、網絡技術突飛猛進的發展，人才安全問題已經不再局限于人員和技術資料等固件的流動，而當前以防范人員流動、技術資料文件流失為主的人才安全相關政策也就不能起到保證人才安全的設計要求了。

三、制定和實施我國人才安全政策的對策建議

1.認清人才市場的擴大開放是大勢所趨，制定人才安全政策必須在這個背景下進行。由此，在制定人才安全政策上應堅持以吸引性政策為主，限制性政策、懲罰性政策為輔的原則。而吸引性政策的制定應注重價值認同、愛國教育、待遇相當等方面。

2.盡快制定國家層面的人才安全政策，統一不同行業、不同部門關于人才安全的政策措施，提升國家人才安全政策層級，在安全問題上不僅要對信息、通道、文件等加以重視，更要全面加強對人的重視，適時將人才安全提升到國家法律層面，最終制定出可操作的人才安全法。

3.提升人才安全政策可操作性。在制定人才安全政策時，始終注意各項政策的可操作性，避免難以操作、難以實施的“不要”“禁止”等原則性、人為控制、缺乏剛性的規定條款。在人才安全保障條款上要有具體的技術措施、人員監督、相關標準、懲戒對策等。

4.提升人才安全政策的執行力度，雖然在制定人才安全政策時，應以限制性、懲罰性政策為輔，但不意味著可弱化這方面的政策措施。相反，在制定這方面政策時，一是要豐富限制性、懲罰性政策的手段和方法，多管齊下，有行政、經濟、輿論、道德和法律手段；二是要提升懲罰力度，實施“問責制”，應對人才安全上出現問題的相關責任人嚴肅追究、嚴厲懲處；三是要明確懲罰性政策的嚴肅性和實效性，要規定違反必懲，做到及時、有力、有據。

5.根據時代特點，制定相關的人才安全政策。其中，面對信息技術高速發展的現實，在制定人才安全政策時必須重視技術進步給人才安全帶來的新挑戰，分析技術手段在哪些方面挑戰人才安全，有針對性地制定相關政策，防止因技術發展帶來的人才安全問題。另外，面對人才流動的常態化、高層次海外人才引進的緊迫性，必須創新思路，向實踐學習，采納已有相關經驗。例如，一些保密單位采用外圍、一般、保密，分步引進人才的方式，可為今后人才安全政策的制定提供相關借鑒。

（作者系中國人事科學研究院人才戰略與政策研究室副研究員）