實(shí)施精準(zhǔn)扶貧與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展*

劉　慧1　中國科學(xué)院區(qū)域可持續(xù)發(fā)展分析與模擬重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室　北京　1001012　中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所　北京　100101

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實(shí)施精準(zhǔn)扶貧與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展*

劉慧1,2
1中國科學(xué)院區(qū)域可持續(xù)發(fā)展分析與模擬重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室北京100101
2中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所北京100101

摘要農(nóng)村貧困人口脫貧是 2020 年全面建成小康社會(huì)最艱巨的任務(wù)。精準(zhǔn)扶貧和集中連片特困地區(qū)的區(qū)域扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃是當(dāng)前我國扶貧攻堅(jiān)的兩大主要模式。2011 年國家大幅提高貧困標(biāo)準(zhǔn)，貧困人口規(guī)模、分布特征、貧困內(nèi)涵等都發(fā)生了較大的變化。文章在分析新貧困標(biāo)準(zhǔn)下我國農(nóng)村貧困基本特征的基礎(chǔ)上，全面解析了當(dāng)前扶貧開發(fā)中面臨的挑戰(zhàn)，在此基礎(chǔ)上提出了區(qū)域精準(zhǔn)扶貧的理念，包括：建立多維貧困區(qū)域識(shí)別指標(biāo)體系，開展精準(zhǔn)化貧困區(qū)域識(shí)別；采取多元化扶貧方式；以及實(shí)施基于不同地理空間尺度和貧困地區(qū)類型的差異化的分類扶貧政策。文章最后針對(duì)當(dāng)前兩大扶貧模式中存在的缺陷，提出了拓展精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的途徑和建議。

關(guān)鍵詞精準(zhǔn)扶貧，挑戰(zhàn)，集中連片特困地區(qū)，區(qū)域精準(zhǔn)扶貧，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

DOI10.16418/j.issn.1000-3045.2016.03.007

*資助項(xiàng)目：國家發(fā)展改革委員會(huì)專項(xiàng)調(diào)研課題（XBS15-11）

修改稿收到日期：2016年2 月20日

改革開放 30 多年來，中國扶貧開發(fā)取得了舉世矚目的成就，總體上從以解決溫飽為主要任務(wù)轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新階段。2011 年在《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020 年）》中，國家將貧困標(biāo)準(zhǔn)提高到農(nóng)村年人均純收入 2 300 元（2010 年不變價(jià)），這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)比 2009 年提高了 92%，將更多的低收入人群納入扶貧范圍。隨著貧困標(biāo)準(zhǔn)的提高，扶貧開發(fā)也由解決溫飽（絕對(duì)貧困）向縮小差距（相對(duì)貧困）轉(zhuǎn)變。同時(shí)，14個(gè)集中連片特困地區(qū)作為扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)，通過區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)扶貧開發(fā)，扶貧開發(fā)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展。黨的“十八大”明確提出到 2020 年全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，對(duì)貧困地區(qū)發(fā)展提出了新的要求。要全面建成小康社會(huì)，扶貧脫貧是關(guān)鍵。要確保到 2020 年如期脫貧，精準(zhǔn)扶貧是根本，精準(zhǔn)扶貧既要向基層、到農(nóng)戶、扶到人，又要著眼于貧困地區(qū)的發(fā)展條件，實(shí)現(xiàn)不同空間尺度的區(qū)域精準(zhǔn)扶貧[1]。因此，實(shí)現(xiàn)區(qū)域精準(zhǔn)和個(gè)體精準(zhǔn)是新階段實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的新要求[2]。

自 2014 年 1 月國家正式提出精準(zhǔn)扶貧以來，許多專家學(xué)者對(duì)精準(zhǔn)扶貧的理論內(nèi)涵、內(nèi)容進(jìn)行了諸多探討[2-4]，也有部分學(xué)者通過案例研究分析了精準(zhǔn)扶貧中存在的問題[3,5,6]。然而，目前關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的研究絕大多數(shù)界定在農(nóng)戶精準(zhǔn)扶貧層面，對(duì)區(qū)域精準(zhǔn)扶貧鮮有研究。而且，很少有學(xué)者將精準(zhǔn)扶貧與區(qū)域發(fā)展結(jié)合起來開展研究，而既有的集中連片貧困區(qū)扶貧模式也存在一定的缺陷。文章通過分析新貧困標(biāo)準(zhǔn)下我國農(nóng)村貧困特點(diǎn)與主要問題，全面闡釋了當(dāng)前扶貧開發(fā)面臨的巨大挑戰(zhàn)，提出了區(qū)域精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，以期完善精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵，使農(nóng)戶精準(zhǔn)扶貧與區(qū)域精準(zhǔn)扶貧有機(jī)統(tǒng)一，在農(nóng)戶脫貧的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)的發(fā)展，縮小區(qū)域發(fā)展差距。

1 新標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困特點(diǎn)與主要問題

1.1 貧困人口集中連片分布，呈現(xiàn)小集中、大分散格局

2013 年，新貧困標(biāo)準(zhǔn)（2 300 元，2010 年不變價(jià)）下我國有貧困人口 8 249 萬。其中，東部地區(qū)占全國貧困人口總數(shù)的 14.2%；中部地區(qū)占 34.78%；西部地區(qū)占 51.02%。但與 2010 年相比，西部地區(qū)貧困人口占全國的比重下降了14.9%，而東部地區(qū)的比重卻增加了 9.4 %（圖1），貧困人口在全國東、中、西大尺度區(qū)域上的分布更加分散。與此同時(shí)，貧困人口分布的區(qū)域性更加明顯。2010 年以前的低標(biāo)準(zhǔn)下，貧困人口的分布已由區(qū)域性、整體性貧困過渡到局部性、個(gè)體性貧困[7]。但是，2011年提高貧困標(biāo)準(zhǔn)之后，隨著新標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口規(guī)模的擴(kuò)大，貧困分布的區(qū)域性特征更加明顯。在中小尺度上，貧困人口的分布更加集中在邊遠(yuǎn)山區(qū)、少數(shù)民族聚居區(qū)、革命老區(qū)和省際交界區(qū)，形成集中連片貧困區(qū)。在 2014 年全國還有的 7 000 多萬貧困人口中，大多數(shù)分布在 14 個(gè)集中連片特困地區(qū)。

1.2 收入貧困與知識(shí)貧困、人力貧困并存，返貧率高

2014 年，全國農(nóng)村人均收入 9 892 元，而 592 個(gè)國家級(jí)貧困縣農(nóng)村人均收入只有 6 088 元。14 個(gè)集中連片特困地區(qū)的農(nóng)村人均純收入僅相當(dāng)于全國平均水平的 60% 左右（圖2）。 除收入低之外，農(nóng)村貧困地區(qū)同時(shí)也是我國知識(shí)貧困和人力貧困最突出的地區(qū)。2013 年，全國 15 歲以上的成人文盲率為 4.96%，而貧困地區(qū)達(dá)13%，是全國平均值的 2 倍以上；全國人口平均受教育年限 8.94 年，而貧困地區(qū)僅有 7.25 年（圖3）。

圖1 東、中、西地區(qū)貧困人口占全國比重變化（2010—2013）

圖2 2014 年貧困地區(qū)居民收入對(duì)比圖

圖3 2013 年全國不同地區(qū)人口素質(zhì)對(duì)比

由于長期以來扶貧標(biāo)準(zhǔn)低，加之絕大多數(shù)地區(qū)自然生態(tài)脆弱、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，抵御自然災(zāi)害的能力差，許多剛剛越過溫飽線的農(nóng)牧民因?yàn)?zāi)、因病、因市場(chǎng)變化等原因造成返貧。特別是大部分集中連片貧困區(qū)，山大溝深，生態(tài)環(huán)境極其脆弱，長期面臨干旱、洪澇、泥石流、冰雪、沙塵暴等自然災(zāi)害，導(dǎo)致返貧率居高不下。青海貧困農(nóng)牧區(qū)常年返貧率在 13% 左右，災(zāi)年 25%，重災(zāi)年 50%—60%。云南省德宏州 2006—2013 年，脫貧人口18.7 萬人，同期返貧人口達(dá) 7 萬多人，返貧率達(dá) 48%，每年約 1 萬已脫貧人口返貧（2014 年 7 月實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)）。同時(shí)，該類地區(qū)地處偏遠(yuǎn)山區(qū)，信息閉塞、交通不便，扶貧成本高、脫貧難度大，長期以來“大災(zāi)大返貧，小災(zāi)小返貧”成規(guī)律性發(fā)生。

1.3 貧困地區(qū)多位于國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，綠色貧困問題突出

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020 年）》及《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》將全國 14 個(gè)集中連片特困地區(qū)列為國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)（圖4），成為國家重點(diǎn)保護(hù)和禁止開發(fā)的區(qū)域，承擔(dān)著為國家或地區(qū)提供生態(tài)服務(wù)的重要義務(wù)。在貧困地區(qū)各類主體功能區(qū)中，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)分布最廣，占貧困地區(qū)總面積的 76.52%[8]。這些地區(qū)為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，喪失許多發(fā)展機(jī)會(huì)、付出機(jī)會(huì)成本。同時(shí)，以農(nóng)牧業(yè)為主，耕地和草場(chǎng)的限制開發(fā)，打斷了農(nóng)牧民廣種薄收和擴(kuò)大放牧面積的增值路線；排污和環(huán)保指標(biāo)的定額，在一定程度上限制了部分有一定經(jīng)濟(jì)效益的地方工業(yè)的發(fā)展，導(dǎo)致這些地區(qū)的多數(shù)居民沒有其他生活來源，成為綠色貧困人口[9]。而一些地區(qū)生態(tài)環(huán)境良好，農(nóng)牧業(yè)相對(duì)發(fā)達(dá)，卻因地理區(qū)位差，遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)中心，對(duì)外交通等聯(lián)系不暢，限制了優(yōu)勢(shì)資源的對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和地區(qū)發(fā)展，同樣讓當(dāng)?shù)鼐用裣萑胴毨?，成為貧窮的“獨(dú)立王國”。總體來看，大多數(shù)貧困地區(qū)在主體功能區(qū)中的生態(tài)功能定位制約了大規(guī)模的區(qū)域經(jīng)濟(jì)開發(fā)，甚至一些重要生態(tài)功能區(qū)群眾也面臨“生態(tài)貧民”的尷尬局面。

圖4 國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)與集中連片貧困區(qū)分布

2 當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧面臨的巨大挑戰(zhàn)

2.1 扶貧開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾突出

貧困發(fā)生和貧困程度，與生態(tài)環(huán)境狀況存在著密切的關(guān)系。我國貧困地區(qū)多分布在干旱區(qū)、高山區(qū)和高寒區(qū)，當(dāng)?shù)鼐用衩鎸?duì)著巨大的生存壓力，在低生產(chǎn)水平基礎(chǔ)上，不得不對(duì)資源進(jìn)行掠奪式的開發(fā)和經(jīng)營，加上環(huán)保意識(shí)的缺乏以及環(huán)境整治力度的薄弱，反過來加劇了生態(tài)環(huán)境的惡化，形成了“脆弱生態(tài)—貧困—破壞—脆弱生態(tài)”的惡性貧困循環(huán)。

在我國，貧困地區(qū)與生態(tài)環(huán)境脆弱地帶具有高度的相關(guān)性，兩者在地理空間分布上具有較高的一致性。國家環(huán)境保護(hù)部2005年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國95%的絕對(duì)貧困人口生活在生態(tài)環(huán)境極度脆弱的老少邊窮地區(qū)。中國最貧困的人口多生活在環(huán)境破壞最為嚴(yán)重、自然恢復(fù)能力最差的地區(qū)。惡劣的生態(tài)環(huán)境、貧乏的自然資源以及對(duì)外交通不暢是導(dǎo)致貧困的綜合因素。因此，保護(hù)和治理生態(tài)環(huán)境是貧困地區(qū)的一項(xiàng)重要任務(wù)。一方面，為了盡快脫貧，貧困地區(qū)需要加大開發(fā)力度，加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展；但另一方面，又要加大生態(tài)環(huán)境治理力度，防止生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步退化。因此，開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理的矛盾較為突出。

2.2 勞動(dòng)力素質(zhì)低下，自我脫貧能力弱

貧困地區(qū)不但是貧困發(fā)生率最高，同時(shí)也是勞動(dòng)力素質(zhì)較低的地區(qū)，高技能勞動(dòng)力資源和實(shí)用技術(shù)人才嚴(yán)重缺乏。2010 年，我國初、高中學(xué)生輟學(xué)率分別只有2.3% 和 2%，但西部貧困地區(qū)初中生輟學(xué)率達(dá) 25%。全國有35%的學(xué)齡兒童在貧困地區(qū)，但只有 4% 的大學(xué)生來自貧困地區(qū)，貧困地區(qū)只有 40% 的初中畢業(yè)生能夠繼續(xù)接受高中教育[10]。同時(shí)，貧困地區(qū)義務(wù)教育質(zhì)量不高，學(xué)生營養(yǎng)不良狀況也很突出，直接或間接對(duì)未來勞動(dòng)力素質(zhì)產(chǎn)生重要影響。加之，貧困地區(qū)的職業(yè)教育投入不足，辦學(xué)條件相當(dāng)落后，不能滿足地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)專門技術(shù)人才的需求，同時(shí)也難以給貧困地區(qū)勞動(dòng)力提供有效的實(shí)用技能培訓(xùn)。教育水平落后和教育結(jié)構(gòu)的不合理，導(dǎo)致貧困地區(qū)的居民受教育程度低，勞動(dòng)力素質(zhì)長期低下，接受新技能和適應(yīng)新環(huán)境的能力差，缺乏足夠的生存能力，難以在收入較高的城鎮(zhèn)非農(nóng)行業(yè)就業(yè)。同時(shí)，低教育水平和衛(wèi)生條件差造成了高出生率和高死亡率現(xiàn)象，加劇了貧困人口結(jié)構(gòu)的惡化。

2.3 集中連片特困地區(qū)缺乏中心城市帶動(dòng)

在國家目前出臺(tái)的 14 個(gè)集中連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃中，多數(shù)片區(qū)空間范圍的劃分中都出現(xiàn)了片區(qū)在地理空間上的分割現(xiàn)象。特別是考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和收入水平，基本上都將片區(qū)中的核心城市從片區(qū)中剔除，形成片區(qū)在空間上出現(xiàn)“開天窗”的現(xiàn)象。如滇西邊境片區(qū)的范圍就不包括瑞麗市和景洪市，武陵山片區(qū)不包括吉首市和張家界市區(qū)。然而，在所有的片區(qū)規(guī)劃中都將“區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)扶貧開發(fā)，扶貧開發(fā)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展”作為規(guī)劃的基本思路。但是，在規(guī)劃的實(shí)際編制和實(shí)施中卻缺少區(qū)域發(fā)展的增長極，特別是集中連片特困地區(qū)缺乏中心城市帶動(dòng)，區(qū)域發(fā)展的帶動(dòng)作用就無從談起。“區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)扶貧開發(fā)”難以落實(shí)，致使區(qū)域開發(fā)扶貧戰(zhàn)略就成為一句空話。

此外，在《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020 年）》明確提出“中央重點(diǎn)支持連片特困地區(qū)。加大對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)扶持力度。根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，因地制宜制定扶貧政策，實(shí)行有差異的扶持措施”。但是，在各片區(qū)的規(guī)劃中，扶貧模式單一，缺乏因地制宜的分類指導(dǎo)，特別是目前國家對(duì)邊境地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)等特殊類型集中連片貧困地區(qū)，也缺乏具體的特殊扶貧政策。因此，需要對(duì) 14 個(gè)集中連片特困地區(qū)進(jìn)一步進(jìn)行類別劃分，以便在不同類型貧困地區(qū)實(shí)施差異化的扶貧政策。

3 精準(zhǔn)扶貧與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策選擇

3.1 開展精準(zhǔn)化貧困區(qū)域識(shí)別

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020 年）》指出，要將集中連片特困地區(qū)作為下階段扶貧的主戰(zhàn)場(chǎng)，以整合資源，加大扶貧攻堅(jiān)。這一扶貧戰(zhàn)略必然會(huì)帶來國家及全社會(huì)對(duì)連片特困地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和其他扶貧資金投入的力度加大。在此背景下，如何提高連片特困地區(qū)的扶貧質(zhì)量和效率尤為重要。長期以來，無論是貧困區(qū)域的識(shí)別還是貧困人口的識(shí)別，農(nóng)村家庭人均純收入一直是界定貧困與否的主要指標(biāo)。然而，單以農(nóng)村人均收入作為貧困指標(biāo)已經(jīng)不能滿足新時(shí)期扶貧戰(zhàn)略重點(diǎn)由絕對(duì)貧困向相對(duì)貧困轉(zhuǎn)移的要求。因此，迫切需要提高貧困區(qū)域識(shí)別精度，建立多維貧困區(qū)域識(shí)別指標(biāo)體系，發(fā)展多維貧困度量方法[11]，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)行貧困類型區(qū)劃分，針對(duì)不同的貧困類型區(qū)，實(shí)施差異化的扶貧措施，實(shí)施精準(zhǔn)化扶貧。將有限的資源用于真正的貧困人口和貧困地區(qū)。

因此，建議在當(dāng)前貧困人口精準(zhǔn)識(shí)別的基礎(chǔ)上，針對(duì)目前集中連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)中存在的問題，調(diào)整集中連片特困區(qū)范圍，將集中連片特困區(qū)所在區(qū)域的中心城市納入集中連片特困地區(qū)的規(guī)劃范圍。通過研究建立多維貧困區(qū)域識(shí)別指標(biāo)體系，重新進(jìn)行以“核心城市帶動(dòng)扶貧開發(fā)”為指導(dǎo)的集中連片貧困區(qū)域識(shí)別和劃分，使每一個(gè)需要國家重點(diǎn)扶持的地區(qū)在空間上都有一個(gè)內(nèi)部區(qū)域的帶動(dòng)中心或增長極，使區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)扶貧開發(fā)戰(zhàn)略真正落實(shí)到實(shí)處。多維貧困區(qū)域識(shí)別指標(biāo)體系可考慮以農(nóng)村人均純收入（＜2 300元）為核心指標(biāo)，綜合考慮健康、教育、生活質(zhì)量、生存環(huán)境、社會(huì)參與能力等幾大類指標(biāo)。

3.2 采取多元化扶貧方式

我國貧困地區(qū)多位于生態(tài)脆弱區(qū)和生態(tài)功能區(qū)，因此，應(yīng)將生態(tài)扶貧作為多元化扶貧的首選。

（1）加大生態(tài)建設(shè)扶貧力度，引導(dǎo)部分農(nóng)牧民向生態(tài)工人轉(zhuǎn)變。結(jié)合退耕還林、退牧還草、公益林補(bǔ)償、天然林資源保護(hù)、“三北”防護(hù)林體系建設(shè)及生態(tài)綜合治理等重點(diǎn)生態(tài)工程，挖掘生態(tài)建設(shè)與保護(hù)就業(yè)崗位，為生態(tài)保護(hù)區(qū)的農(nóng)牧民提供就業(yè)機(jī)會(huì)，使當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民直接參與到生態(tài)保護(hù)和治理工程中，提高農(nóng)牧民收入水平。加大國家生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償力度，將生態(tài)補(bǔ)償與扶貧開發(fā)緊密結(jié)合。

（2）推進(jìn)特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展，全力提高農(nóng)牧民收入水平。發(fā)揮貧困地區(qū)的自然資源和生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)，積極培育草畜、中藥材、果品、瓜菜等無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品和有機(jī)食品，鼓勵(lì)和幫助龍頭企業(yè)按照市場(chǎng)運(yùn)作的方式，與農(nóng)戶建立合理的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，帶動(dòng)和扶持貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)，通過特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)加大貧困人口的收入。打造特色農(nóng)業(yè)重點(diǎn)品牌，特別是貧困地區(qū)綠色食品認(rèn)證、原產(chǎn)地認(rèn)證和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系，保證每個(gè)重點(diǎn)品牌產(chǎn)品有廣告策劃方案、利用各種平臺(tái)宣傳品牌，在全社會(huì)形成品牌效應(yīng)，促進(jìn)拓寬產(chǎn)品市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)農(nóng)戶可持續(xù)收入增長。加快貧困地區(qū)生態(tài)旅游、節(jié)水產(chǎn)業(yè)等其他生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，千方百計(jì)吸收當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民勞動(dòng)力。

（3）加強(qiáng)集中連片特困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步改善居民出行條件。建議減免貧困縣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套資金。

（4）加大教育扶貧。人力資本培養(yǎng)是提升貧困地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力的根本條件。繼續(xù)擴(kuò)大實(shí)施“雨露計(jì)劃”試點(diǎn)，在已有試點(diǎn)縣的基礎(chǔ)上，建議擴(kuò)大試點(diǎn)縣范圍，做實(shí)做強(qiáng)“兩后生”職業(yè)教育和技能培訓(xùn)，提高就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，切斷貧困的代際傳遞。加強(qiáng)“3+9+3”教育，全面提升貧困地區(qū)未來勞動(dòng)力素質(zhì)，推動(dòng)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。立足長遠(yuǎn)，切實(shí)加強(qiáng)貧困農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)教育，全面提升未來貧困人口素質(zhì)水平。通過創(chuàng)造條件，整合力量，盡力發(fā)展貧困地區(qū)農(nóng)村兒童三年學(xué)前教育，解決外出務(wù)工農(nóng)民子女安全入園入托問題；徹底普及九年義務(wù)教育，加大教育設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)基礎(chǔ)教育資源的均等化；努力發(fā)展義務(wù)教育后三年的生存技能培訓(xùn)，增強(qiáng)貧困地區(qū)年輕勞動(dòng)力外出務(wù)工及本地工作能力。全面實(shí)施貧困地區(qū)中等職業(yè)教育免費(fèi)計(jì)劃。

3.3 實(shí)施差異化分類扶貧政策

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020 年）》將扶貧對(duì)象明確分為：集中連片特殊困難地區(qū)、國家重點(diǎn)貧困縣、貧困村。需要針對(duì)不同尺度和類型的扶貧對(duì)象采取不同的扶貧政策。

（1）對(duì)于集中連片特殊困難地區(qū)和國家重點(diǎn)貧困縣，需要加大區(qū)域綜合扶貧力度。首先，加大區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善基礎(chǔ)設(shè)施條件；其次，發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)，以區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)脫貧；第三，加大教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)投入，增強(qiáng)貧困人口的自我發(fā)展能力。而對(duì)于集中連片貧困區(qū)內(nèi)部“開天窗”的非貧困行政單元，建議將其納入片區(qū)，參照實(shí)施集中連片區(qū)的相關(guān)政策，實(shí)施以核心城市為依托的集中連片貧困地區(qū)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)揮相對(duì)發(fā)達(dá)的城市區(qū)域的輻射帶動(dòng)作用。

（2）對(duì)于集中連片貧困區(qū)和重點(diǎn)貧困縣以外的貧困村，積極拓展整村推進(jìn)工程。對(duì)貧困村相對(duì)集中的地方，可連片制定規(guī)劃，實(shí)行整鄉(xiāng)、整流域、整片區(qū)扶貧攻堅(jiān)的整體推進(jìn)，提升整村推進(jìn)連片開發(fā)的規(guī)模效益。在整村推進(jìn)的過程中，應(yīng)明確區(qū)分村內(nèi)部的貧困戶和非貧困戶，扶貧的資金、項(xiàng)目向貧困戶傾斜。

（3）對(duì)集中連片貧困地區(qū)進(jìn)行進(jìn)一步的類型劃分。根據(jù)資源稟賦和生態(tài)環(huán)境狀況，可分為兩大類：第一類指缺乏自然資源、生態(tài)脆弱，無法靠自身發(fā)展解決地區(qū)貧困；第二類是有一定的資源（如水資源、礦產(chǎn)、生物資源等）稟賦，但由于體制機(jī)制不完善，老百姓從中沒有得到收益到或得到的收益很少，從而造成貧困。對(duì)于第一類地區(qū)應(yīng)以國家財(cái)政支持為主，通過教育移民、異地開發(fā)移民或國家財(cái)政轉(zhuǎn)移等方式解決貧困問題。對(duì)于第二類地區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新是關(guān)鍵，需要進(jìn)行自然資產(chǎn)確權(quán)，通過自然資產(chǎn)入股，將一定比例的所有權(quán)和使用權(quán)劃分給貧困人口[8]，使自然資產(chǎn)轉(zhuǎn)換成老百姓的收益，提高當(dāng)?shù)鼐用袷杖搿?/p>

4 結(jié)語

“十三五”期間實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口在現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下如期脫貧是 2020 年全面建成小康社會(huì)最艱巨的任務(wù)。隨著貧困標(biāo)準(zhǔn)的提高，我國農(nóng)村貧困呈現(xiàn)出新的特征，扶貧開發(fā)工作面臨新的挑戰(zhàn)。為此，國家提出了精準(zhǔn)扶貧的新模式，與“十二五”期間針對(duì)集中連片特困地區(qū)的區(qū)域性扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃共同組成了當(dāng)前扶貧攻堅(jiān)的兩大主要模式。但二者在實(shí)施過程中都存在一定的問題，需要進(jìn)一步完善。總體上看，在集中連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃中，多數(shù)片區(qū)的規(guī)劃區(qū)域系統(tǒng)不夠完整，缺少中心區(qū)域，難以落實(shí)區(qū)域發(fā)展的帶動(dòng)作用。同時(shí)，在貧困區(qū)域的識(shí)別上也過于簡單，各片區(qū)的扶貧模式大同小異，政策單元過大，缺少針對(duì)性措施。而精準(zhǔn)扶貧目前側(cè)重于農(nóng)戶個(gè)體層面，尺度過小，難以與區(qū)域性扶貧項(xiàng)目和區(qū)域發(fā)展政策緊密結(jié)合。因此，需要擴(kuò)展精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵，既包括基于農(nóng)戶個(gè)體的精準(zhǔn)扶貧，也包括基于不同空間尺度的區(qū)域精準(zhǔn)扶貧。將個(gè)體精準(zhǔn)扶貧與區(qū)域精準(zhǔn)扶貧有機(jī)結(jié)合，建立農(nóng)戶脫貧與區(qū)域發(fā)展的長效機(jī)制，才能保證脫貧人口實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。

目前，關(guān)于個(gè)體精準(zhǔn)扶貧，國家通過貧困人口規(guī)模層層分解、以農(nóng)戶收入為基本依據(jù)，綜合考慮住房、教育、健康等情況，通過農(nóng)戶申請(qǐng)、民主評(píng)議、公示公告和逐級(jí)審核的整戶識(shí)別[12]，并逐個(gè)進(jìn)行建檔立卡，在個(gè)體貧困精準(zhǔn)識(shí)別上已經(jīng)比較準(zhǔn)確。但是，目前的 14 個(gè)集中連片貧困區(qū)的劃分已不能滿足區(qū)域精準(zhǔn)扶貧的要求，需要進(jìn)一步充實(shí)完善，實(shí)施區(qū)域精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略。首先，需要建立多維貧困區(qū)域識(shí)別指標(biāo)體系，發(fā)展多維貧困度量方法，對(duì)貧困區(qū)域進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)行貧困地區(qū)類型區(qū)劃分，針對(duì)不同的貧困類型區(qū)，實(shí)施差異化的分類扶貧措施，實(shí)施精準(zhǔn)化扶貧。最后，需要加強(qiáng)貧困地區(qū)內(nèi)部的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，積極發(fā)揮中心城市的輻射帶動(dòng)作用，加快貧困地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而縮小區(qū)域發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧從個(gè)體脫貧到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的雙贏目標(biāo)。

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Study on Implementation of Targeted Poverty Alleviation and Regional Coordinated Development

Liu Hui1,2
（ 1Key Laboratory of Regional Sustainable Development Modeling,Chinese Academy of Sciences,Beijing 100101,China; 2Institute of Geographic Science and Natural Resources Research,Chinese Academy of Sciences,Beijing 100101,China）

AbstractRural poverty reduction is the most difficult task for building a well-off society in an all-round way in China by the year of 2020.At present,targeted poverty alleviation and poverty reduction program in concentrated zones of poverty are the main models for poverty alleviation in China.In 2011,The Chinese government increased rural poverty standard to 2300 RMB(rural annual per capital income at constant price in 2010) in “China’s rural poverty alleviation and development program(2011_2020)”,which is 92% higher than that in 2009.As the raise of poverty standard and the increase of number of poor people,although the contiguous and concentrated distribution of povertystricken areas has not changed significantly,the geography distribution of poor people is becoming more concentrated at micro-scale,and more disperse at macro-scale.Most poverty stricken regions are in the important eco-function areas,whichresults in “environment-related poverty”.Meanwhile,poverty reduction objective is changed from having enough to eat and wear to narrowing the gap,enhance the development capacity,and promote regional coordinated development.Based on the above characteristics of China's rural poverty,the paper analyzes the challenges in face of poverty alleviation in China at present,such as the contradiction between ecological protection and poverty reduction,low quality of labor forces,and the lack of regional central city or economic growth pole in the contiguous and concentrated poverty stricken areas.The conception and meaning of regional targeted poverty alleviation are proposed in this paper,which includes:(1) to establish an index system for regional multi-dimensional poverty identification,which comprises not only income as the key indicator but also health,education,and social participation ability,etc.,and to carry out regional target poverty identification;(2) to take multi-measures for poverty reduction,such as eco-poverty alleviation,development of green industries with local advantages,and education improvement,etc.;(3) to classify regional types of poverty stricken areas and implement different policies in different geographical scales,such as village,county,or concentrated zones of poverty,and different types of poverty.In the end,in view of the shortages of the current two major poverty alleviation models,suggestions are proposed in expanding the contents of targeted poverty alleviation and promoting regional coordinated development.

Keywordstargeted poverty alleviation,challenge,concentrated zones of poverty,regional targeted poverty alleviation,regional coordinated development

劉慧中科院地理科學(xué)與資源所研究員,西北大學(xué)兼職教授。曾任世界銀行、亞洲開發(fā)銀行項(xiàng)目咨詢專家。長期從事中國區(qū)域發(fā)展研究、區(qū)域發(fā)展差異研究以及區(qū)域發(fā)展定量模擬研究。近年來，主持或參與了“老少邊窮地區(qū)小康社會(huì)建設(shè)研究”、“‘一帶一路’戰(zhàn)略規(guī)劃研究”、“中國區(qū)域發(fā)展差距評(píng)估”、 “氣候變化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響研究”、“地表人文過程模擬”、 “國家主體功能區(qū)規(guī)劃研究” 等多項(xiàng)國家重大科研項(xiàng)目。2009年獲得“中國科學(xué)院杰出科技成就獎(jiǎng)”。E-mail:liuh@igsnrr.ac.cn

Liu HuiProfessor at the Institute of Geographical Sciences and Natural Resources Research,Chinese Academy of Sciences(CAS); Consultant to the World Bank(2000–2005) and the Asia Development Bank(2006–2008),and Guest Professor in the Northwest University(2009– ).Her research areas focus on regional studies in China,regional development inequality,and regional development modeling.In recent years,she has directed or participated in numerous research projects,such as “ the construction of well-off society in poverty regions”,“the Belt and Road strategic planning”,“regional development inequality in China”,“the impacts of climate change on social and economic development”,“modeling of human geography process”,“major function zoning”,etc..She won the Outstanding Science and Technology Achievement Prize of CAS in 2009.E-mail:liuh@igsnrr.ac.cn