以稅制改革推動社會治理

呂冰洋

中國正如火如荼推動的營改增，將是一場影響巨大且深遠的改革。

首先，營改增推動的是經濟治理。進入新常態下的中國經濟，人口紅利和技術模仿紅利迅速遞減、投資驅動和出口驅動的傳統增長方式不可持續，正處于經濟發展方式轉型和結構調整的重要關口。營改增將使得制造業和服務業分征增值稅和營業稅的格局徹底改變，其重要經濟意義有以下幾點：上下游行業實行統一的增值稅稅率，將最大限度地發揮增值稅的稅收中性特點，讓稅收對市場的干預程度最小；建筑業和房地產業的營改增，消除了兩個行業存在的重復征稅，有利于房地產業良性發展；金融業實行增值稅，企業取得的金融服務增值稅可以作為進項稅抵扣，有助于降低企業的融資成本；服務業全面營改增，使得企業購買技術研發服務能夠納入抵扣范圍，有助于推動技術升級，進而推動企業創新；大量小規模服務業的稅率由5%降低為3%，有助于小微企業的發展。營改增具有諸多好處，無疑是經濟治理的一步大棋。

其次，營改增有助于推動政府治理。營改增勢必對政府間財政關系進行重構，由此對政府行為模式產生根本性影響。營改增之前，營業稅是地方政府的主體稅種，增值稅的25%歸地方所有，在地方政府的財政收入結構中，營業稅和增值稅的規模分別列為第一和第二位。地方政府從增加財政收入角度出發，就會想盡辦法推動兩稅增長。怎樣推動呢？營業稅的一半來自建筑業和房地產業，只要房地產投資持續增長和房價保持在高位，營業稅收入就會得到足夠的保證，為此，地方政府采用商業土地限量供應、放寬銀行貸款限制、實行財政補貼等形式來推動房地產投資擴張。增值稅主要體現在制造業，而在制造業中，重化工業的增值程度又比較高，地方政府有很大的動力通過低價供應工業用地、降低環境保護標準等手段來推動重化工業規模擴張。因此，可以說，營改增之前，不合理的稅收分配關系是近十年來房價不斷高漲、工業產能嚴重過剩的重要根源之一。

營改增后緊接著的動作就是重新劃分增值稅分配比例和分享依據，尤其是分享依據的調整，將深刻影響地方政府行為模式。我們期待將出臺的增值稅分享方案，有助于促進地方政府職能的轉變，使之從更多關注生產轉向更多關注民生，從更多關注企業轉向更多關注居民，從更多關注規模轉向更多關注質量。

最后，營改增又是以稅制改革推動社會治理的前奏。近十年來，社會輿論關于宏觀稅負偏高、呼吁大規模減稅的聲音不斷。實際上，孤立地分析宏觀稅負本身是沒有意義的，脫離了政府支出、赤字、稅收具體政策來談減稅也很容易走向偏頗。世界上強大國家宏觀稅負普遍偏高，弱小國家往往征稅能力有限，為此，著名的哈佛經濟學家阿西莫格魯提出“共識性強政府”概念，指出稅負高低本身不是問題，關鍵是稅收是建立在社會共識基礎上。逃稅就是反映社會共識程度的一個重要指標。如果納稅人總是認為納稅是政府對自己財富的一種剝奪，逃稅成為一種普遍行為，而政府又不能對這種行為進行有效規管，那就說明社會共識程度和政府治理能力較低。過去營業稅和增值稅的并行征收，使得服務業和建筑業不能納入增值稅發票勾稽機制，實際上催生了大量逃稅行為，營改增有助于提高政府征稅能力。

除此之外，還應看到，營改增本身就是一個大規模減稅計劃，減輕企業負擔，增加其競爭力。為了彌補減稅缺口、為了稅制本身完善、為了推動社會治理，營改增之后政府勢必要進一步推動稅制結構從間接稅轉向直接稅，從對企業征稅轉向對自然人征稅，從對生產和消費征稅轉向對收入和財富征稅，而這一切，意味著稅收要深入到個人和家庭這個社會細胞。從世界范圍看，我國稅制結構這個轉變是滯后的，例如我國個人所得稅僅占總稅收的6%，而美國高達35%，即使是一些轉軌國家，也普遍在20%左右，何況不少國家還開征房地產稅、遺產稅等。我們不是缺少稅源，增加經濟活力不是必然要降低宏觀稅負，關鍵是政府在稅收上要取之有道，用之有方，納稅人也要意識到納稅是一項不能推卸的義務，逃稅即是缺乏國家意識、即是逃避社會責任，要讓稅收凝聚最廣泛的社會共識，打造出“共識性強政府”。

“夫賦稅者，邦國之大本，生民之喉命，天下理亂輕重皆由焉。”稅收既是國家治理的重要手段，也是反映國家治理程度的重要結果，營改增改革是以稅收推動國家治理的一場重要戰役。

（作者系中國人民大學財政金融學院、國家發展戰略研究院教授）