行政法上的反射利益理論再探

葉金方

(長治學院， 山西 長治 046011)

?

行政法上的反射利益理論再探

葉金方

(長治學院， 山西 長治 046011)

摘要：反射利益理論是大陸法系行政法中的重要理論之一。從本質上講，反射利益是行政法義務規范所產生的一種“投射”，屬于一種法律利益，不同于單純的事實利益，同時，反射利益不能產生如同權利的請求權權能，也不同于主觀公權利。反射利益被不斷解釋為法律上的利益或主觀公權利是行政法發展的一個趨勢，其背后折射的是個人在國家中地位變遷的宏大命題。通過建構行政法規范類型的結構可使行政法上的反射利益問題得到較為細致的微觀分析。

關鍵詞：反射利益；主觀公權利；行政法規范類型

反射利益理論是德國、日本和我國臺灣地區等大陸法系行政法中的重要理論之一。在前資本主義國家中，個人從國家獲取的利益被視為“恩賜”，伴隨著資產階級憲政的確立，這種“恩賜”演變為“反射利益”。此時，反射利益雖還不能像自由權那樣對國家產生約束權力的公權利效果，但反射利益已經屬于國家履行法規范義務產生的“投射利益”，這與“恩賜”已經有了本質的不同。其后，伴隨著給付行政興起和行政國家的出現，反射利益踏上了向“主觀公權利”轉變的歷程，這一趨勢至今沒有停止。“恩賜→反射利益→主觀公權利”這一發展演變歷程折射出個人在國家地位中的變遷。而反射利益和主觀公權利的界分在行政法中的具體展開則成為支撐這一宏大背景的手段，對個人利益的維護具有實實在在的意義，毫不空泛。我國行政法對反射利益理論缺乏系統的引入便將其視為一種過時的理論而予以拋棄，這是極不謹慎的。為了推動我國行政法向精致化方向發展，有必要對反射利益理論進行梳理和重述，使其真正融合進我國行政法之中并得到內在性發展。

一、反射利益理論在大陸法系國家的實踐

(一)反射利益與主觀公權利界分產生的原因

反射利益即有關“客觀法的單純反射作用”問題，最早是德國法學家耶林在《羅馬法精神》一書中提出來的[1]296。反射利益與主觀公權利是兩個相伴相隨的概念。主觀公權利通常被界定為“系由公法授予一法律主體，使得其為自己利益之達成，而要求他人為特定行為之法律力量。”[2]262反射利益則被界定為“客觀之法基于公益目的，命令行政主體為作為或不作為時，就該單純反射效果，人民事實上所享受之利益是謂，因未賦予關系人民得于裁判上主張自己利益之請求權，故與主觀之公權有別。”[3]291據此，主觀公權利與反射利益的本質區別在于根據法律規范個人能否和行政機關形成法律關系，能否對行政機關行使請求權即個人是否享有要求行政機關為或不為權能，前者可以而后者不可以。

從表層原因看，主觀公權利與反射利益的界分是因法律規范不明確而引起的法律問題。法律規范不明確則源于公法與私法的不同。“一般而言，私法系以調整個人間私益為目的，而權利與義務常立于表里一致之關系，故課予一方當事者義務之同時，亦賦予他方當事者權利。故從私法上之義務規范得確定導出如支配、形成、請求相對應之權利。”[3]在民法上，“義務與權利相對應，一個人的義務總是產生另一個人的權利，因此，從義務規范中通常可以推導出相應的權利。”[4]504但是，在行政法上，“行政法規不僅以調整相互沖突之私益與公益為目的，亦常以維持客觀之社會公共秩序為目的”[3]，“盡管公共利益和秩序非常重要，與行政相對人之間的關系卻是間接的，……因此，從法律規范設定行政主體職責的措辭中通常難以推論，該規范是否構成行政相對人的主觀權利地位，是否為有關的行政相對人設定了權利。這就產生了權利與客觀法單純反射效果之間的界限問題。”[4]簡單言之，在民法上，義務規范通常也是權利規范，義務直接對應權利；但是，在行政法上，權利義務呈現不對稱性，兩者之間無法直接劃等號，義務規范對應著個人主觀公權利和反射利益兩種情形，所以就產生了兩者界分的問題。

從深層原因看，主觀公權利與反射利益的界分問題是在警察國家向行政國家轉變的過程中，伴隨著給付行政的出現而產生的。在警察國家中，人們假定整個公法是為社會共同利益服務的，“為了共同利益，公法的規范要求國家機關為特定的作為或不作為，這種作為或不作為的結果可能有利于特定的個人……，這種情形可以被稱為客觀法的反射作用。”[5]64個體沒有要求國家行動的請求權。在這個時代，僅有的高權行政義務規范給個人帶來的利益全部被理解為反射利益，個人可以享有這些利益但不得就這些利益對國家提出請求的,此時，主觀公權利的觀念還沒有普遍化，反射利益和主觀公權利的區分問題也就無從談起。“全部為反射利益”這種思維模式帶著慣性沖入了給付行政時代。在給付行政時代的早期，就把設定國家對個人給付義務的法律規范理解為“綱領性規定”[6]88-90，是國家對個人的“恩賜”、“特惠”[7]392，個人從給付法律規范受有“反射利益”，但不能對國家提出給付的請求權。在后來的發展中，這種觀念被拋棄了，作為行政給付核心的生存權開始作為具體性權利而存在，個人可依據給付義務規范對國家行使給付請求權，于是，“主觀公權利”開始全面進入行政法。發展至此，行政法中既存在高權行政義務規范也存在給付義務規范。如果說給付行政義務可以推導出個人主觀公權利，那么高權行政義務規范帶來的全部為反射利益的觀點便會被重新思考，于是，“行政法中的義務規范究竟在何種條件下可為個人創設主觀公權利”的問題被提出來后，“主觀公權利與反射利益的界分”就成為大陸法系國家行政法的一大命題開始被系統思考，其背后牽扯的是個人和國家的關系建構、個人在國家中地位等重大問題。

(二)反射利益與主觀公權利界分的判斷標準

權利規范直接授予特定個人以權利，并不存在主觀公權利與反射利益界分的問題，該問題僅存在于義務規范中。在大陸法系國家，反射利益與主觀公權利的判斷標準關鍵是看義務規范的保護目的，若義務規范單純為了保護公共利益的，那么義務規范帶給個人的就僅為反射利益；若義務規范是為了保護個人利益或者說在保護公共利益的同時具有或至少具有保護個人利益的目的，那么從義務規范就可以導出個人主觀公權利，這就是大陸法系國家行政法上的“保護規范理論”。保護規范理論有新舊兩說，舊說偏重從歷史上立法者之意旨解釋法規范。新說則重在探求法規范的客觀目的。新說又被稱為“保護目的理論”[8]40。對此，我國臺灣地區大法官會議解釋第469號給出了比較透徹的說明，該解釋指出：“如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規范目的在于保障個人權益，故無疑義；如法律系為了公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生的規范效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠于執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。”[9]389可見，“保護規范理論”要求在整體法律秩序中，對義務規范是否具有保護個體利益之目的進行判斷，從而得出個體享有的是“主觀公權利”還是“反射利益”。

從本質上講，“保護規范理論(保護目的理論)”屬于一種法律解釋理論。在法律解釋的過程中，如何最大限度排除法官的個人恣意，確保法律解釋的客觀性或“剛性”，這是法律解釋必須面對的問題。在大陸法系國家，通過確立解釋規則、行政訴訟類型化以及強調法官對解釋的論證等手段來確保解釋的客觀性。盡管如此，“保護規范理論(保護目的理論)”的運用注定是個案式的、流變的，“要判斷一條規范是否僅僅只是為整體利益服務，還是至少也為個體利益服務，只能根據實際情況加以區別對待。”[1]306法院就是以漸進的方式不斷地將僅具有保護公共利益目的義務規范解釋為具有或至少具有保護個人利益的目的，從而使個人獲得主觀公權利的地位。如同沙漏一般，原本處于“反射利益”一端的個人利益不斷流向另一端變成了個人可以享有的“主觀公權利”。在“反射利益”向“主觀公權利”過渡的過程中，“法律上的利益”的概念被創造出來，所謂“法律上的利益”不過是從反射利益脫胎而來尚未被定型化的權利，但其所具有的功能已經與主觀公權利無異。

二、從行政法規范類型的角度重新認識反射利益

(一)各行政法規范類型與反射利益的關系

行政法規范種類繁多，但可以將其基本概括為行政組織規范、行政職能規范、行政秩序規范、行政授權規范、行政服務規范、行政程序規范及監督行政規范等七個基本類型[10]，其中，與反射利益的界定密切相關的主要是行政職能規范、行政秩序規范、行政授權(職責)規范、行政服務規范。

行政職能規范是指對已經通過行政組織規范設立產生的行政機關賦予職責或權限，本質上是明確某類社會管理職責相對應的行政部門，解決行政機關體系內的職能劃分問題。我國的法律中存在諸多這樣的法律規范。《環境保護法》第10條第1款、《道路交通安全法》第5條第1款等都屬于這樣的規范。在我國，如何為行政機關分配職能并沒有形成統一的模式，有時是采用職權的方式，如《憲法》第89條就是以職權的方式對國務院職能權限的進行規定。有時是采用職責的方式，如《人民警察法》第6條和《人民銀行法》第4條就以職責的方式分別確立了公安機關和人民銀行的職責權限。無論采用何種方式，行政職能規范僅僅是對行政機關相關職能的賦予，行政機關并不能依據此類規范對個人行使具體的行政權力，個人也不可能依據此類規范要求行政機關履行職責義務，所以，在行政職能規范的統攝下，行政機關和個人之間不可能建立權利義務關系，僅構成反射利益關系。公民根據環保機關的職能規范并不能在公民和環保機關之間構建起權利義務關系，環保機關即使怠于履行職責給公民造成損害，那也是反射利益受損，因此，作為一種自益訴訟，公民僅僅依據環保機關的職能規范起訴環保機關并要求環保機關行使職權是不能成立的[11]。

行政秩序規范指的是為了維護社會管理秩序，給個人直接設定義務的規范。該類規范在行政法律中大量存在，名目繁多、林林總總，內容幾乎涉及社會生活的各個領域。行政秩序規范本質上屬于強行性規范，分為命令性規范和禁止性規范。前者多采用“必須”“應當”這樣的詞匯來表達，后者則經常采用“不得”“禁止”等之類的詞匯來表達。除此之外，像要求個人在從事某種行為時需要獲得行政機關許可或確認之類的規范也屬于行政秩序規范。行政秩序規范本質上是在個人之間或者個人與社會之間分配利益，表現為對“私益和私益”或“私益和公益”之間關系的調整，由于這類規范本身并不直接為行政機關創設義務，也就不存在反射性利益問題。但這類規范構成行政授權規范的基礎，行政授權規范的保護目的往往要通過對這類規范的分析得到確定，因而這類規范在確定反射利益問題上扮演十分重要的角色。下文將對此進行具體的分析。

在高權行政時代，行政法主要以行政秩序規范為主，到了給付行政時代，行政法中開始出現大量的行政服務規范。行政服務規范中的行政給付規范通常以權利規范的形式直接在個人和抽象國家之間構建給付的權利義務關系，個人可依據此類規范享有主觀公權利，一般不會產生反射利益問題。《社會救助暫行辦法》第9條屬于行政給付規范。除了行政給付規范，行政服務規范多采用“應當型”的語句表述。《就業促進法》第5條即屬于這樣的規范。這種類型的行政服務規范并不為個體創設權利，個人從中享有的就只能是反射性利益。

行政授權規范建立在行政秩序規范和行政給付規范的基礎上，通過其賦予行政機關針對個人采取具體措施的權力。《道路交通安全法》第99條和《社會救助暫行辦法》第11條即屬于此類規范。任何公法行為的有效性必須依賴于事實上之原因和法律上之原因，缺一不可。例如，交警部門對不系安全帶的行為進行處罰，必須首先查明駕駛人存在不系安全帶的事實，這是事實上的原因。就法律上原因而言，僅僅有對不系安全帶可以進行罰款的規定(行政授權規范)還不行，還必須有法律規定駕駛機動車應當系安全帶的規定(行政秩序規范)，兩者共同構成進行處罰的規范基礎。因此，行政授權規范和行政秩序規范以及行政給付規范通常構成照應關系，共同構成行政機關執法的具體依據。主觀公權利和反射利益界分問題主要圍繞此類規范展開。

(二)行政授權規范下的反射利益分析模式

按照上文的分析，主觀公權利和反射利益的界分需要存在為行政主體設定義務的義務規范。行政授權規范恰恰就是這種義務規范的典型。授權屬于賦予權力，但是，“在現代民主社會，權力的本質就是義務，……只有將國家(政府)的權力界定為義務在公法領域的特殊表現形式，才能從理論邏輯上厘清權利與權力的關系。”[12]25因此，行政授權規范界定為義務規范應無疑問。

在以行政秩序規范和行政給付規范為基礎的行政授權規范中，經常出現“三方關系事件”，即行政機關、行政直接相對人和利害關系人。行政直接相對人與利害關系人的利益既可能是背反的，也可能是一致的。行政直接相對人與行政機關構成權利義務關系，其對行政機關享有公權利自無疑問。但行政機關所負義務與利害關系人是否構成權利義務關系則需要具體分析。這也是反射利益理論著重要解決的問題。由于行政秩序規范與行政授權規范共同構成行政機關執法的具體依據，對利害關系人情況的分析也必須圍繞這兩類規范展開。傳統上認為，行政秩序規范的設置是為了維護公共利益，不具有保護個人利益的目的，因此利害關系人僅具有反射利益，那么作為實施行政秩序規范的行政授權規范自然也不具有保護利害關系人個人利益的目的，利害關系人不可能依據行政授權規范與行政機關形成權利義務關系，不能享有公權利。但是，按照現在的行政法理論，行政秩序規范可以具有保護個人利益的目的，此時利害關系人則享有法律上的利益，可以依據行政授權規范與行政機關構成權利義務關系，享有請求權。例如《治安管理處罰法》第75條隱含著一條行政秩序規范，即任何人不得飼養動物干擾他人的正常生活，該規范具有保護個人利益的目的。在此基礎上的行政授權規范，即公安機關對違反行政秩序規范的行為有處理的義務，該義務規范就為生活受他人飼養動物影響的利害關系人創設了公權利，可以享有請求公安機關履行查處義務的權能。

三、反射利益在行政法利益體系中的再定位

利益在行政法上具有非常獨特的意義。在行政法上出現了一系列與利益相關的概念，比如，“法律上的利益”、“事實上的利益”、“值得保護的利益”、“受法律保護的權益”，等等。這些概念在解決問題的同時也帶來了困惑和混亂，實有進一步厘清的必要。

法律是調整社會關系的，而社會關系的本質是利益關系，經過置換，就可以說法律是調整利益關系的。如果法律并不是調整所有的社會關系，那么，也不是所有的利益關系都會進入法律調整的領域。基于此，可以將利益首先區分為法律不調整的利益(在法律未創設之前所有的利益都是不受法律調整的)和法律調整的利益，前者可以稱為“事實利益”，后者可以稱為“法律利益”。“對一種權益是否值得進行保護評價是一種主要應該由立法者來進行的評價性行為。他受命對各種互相矛盾的權益進行權衡并作出決定，哪些在他看來是值得保護的，哪些則不是。他利用法規對哪些他認為值得保護的權益采取事實上的保護措施，由此作為他均衡工作的結論，通過這種行為，‘值得保護的權益’成了‘受到法律保護的權益’。”[1]304因此，立法者將事實利益中認為“值得法律保護的利益”通過法律規范上升為“受到法律保護的利益”即“法律利益”。

圖1

立法者保護法律利益的方式不外乎設定權利規范和義務規范。權利規范明確賦予“法律利益”一種權能，可以要求他人為或不為以使其受到保護。在權利規范中，“法律利益”被抽象為“(私或公)權利”。義務規范是通過設定他人為或不為的義務來保護“法律利益”，公法和私法在此處開始分野。正如前文所述，在私法上，設定義務規范與設定權利規范具有等值的效果，義務即權利，權利即義務。但是在公法上，立法者設定義務規范可能是單純為了保護公共利益，從而使個體利益間接得到保護，此時個人利益作為“反射利益”而存在；也可能具有保護個人利益的目的，此時個人利益作為“法律上的利益”而存在。屬于前者還是后者關鍵是看行政職權規范的保護目的。在“反射利益”與“法律上的利益”之間并不存在截然的界限，完全可以通過法解釋的方法把“反射利益”轉化為“法律上的利益”。可見，無論反射利益、法律上的利益還是被抽象為權利的利益都屬于法理利益的范疇，其和事實利益是不相同的。各種利益之間的關系可以用圖1表示:行政法上，只有權利或法律上的利益受行政行為影響時才可以行使請求權，享有救濟權能。單純的事實利益或反射利益受影響是不具有訴訟救濟權能的。訴訟本質上是一種救濟，公民、法人或其他組織在和他人構成的法律關系中，他人沒有履行法律關系設定的義務以致其在法律關系中享有的權利受損，因此才尋求訴訟救濟保護權利。只有在權利和法律上利益的情形下才存在個人與行政機關的權利義務關系，在事實利益和反射利益的情況下是不存在個人與行政機關的權利義務關系的。例如，超市毗鄰火車站因人流量較大而獲得較高的利潤收入之利益就是事實上的利益。政府作出搬遷火車站的決定雖然會對超市的利益造成損害，但超市不具有起訴資格。

最后需要指出的是，反射利益(主觀公權利)理論著眼于個人與行政機關之間關系的建構，由其導引出的“主觀個人公權利”、“主觀訴訟”等只是行政法的一個方面。另一個方面，單純保護公共利益的行政義務規范所設定的義務指向公眾整體時并不存在反射利益問題，作為整體的公眾對行政機關可以享有權利，而這為行政公益訴訟(客觀訴訟、民眾訴訟)制度建立提供了理論基礎。

參考文獻：

[1][德]埃貝哈德.施密特—阿特曼,等.行政法讀本[M].于安,等譯.北京:高等教育出版社,2006.

[2]陳敏.行政法總論[M].臺北：臺灣新學林出版有限公司，2009.

[3]劉宗德.行政法基本原理[M].臺北：臺灣學林文化事業有限公司，1998.

[4][德]漢斯.J.沃爾夫,奧托.巴霍夫,羅爾夫.施拖貝爾.行政法(第一卷)[M].高家偉譯.北京:商務印書館，2002.

[5][德]格里奧.耶利內克.主觀公法權利體系[M].曾韜,趙天書譯.北京：中國政法大學出版社，2012.

[6][日]大須賀明.生存權論[M].林浩譯.臺北：臺灣元照出版有限公司,2001.

[7]王名揚.美國行政法[M].北京:中國法制出版社,1995.

[8]王保鍵.圖解行政法[M].臺北：臺灣五南圖書出版股份有限公司,2011.

[9]大法官解釋匯編(增訂九版)[M].臺北：臺灣三民書局股份有限公司,2011.

[10]葉金方.行政法規范類型初步研究[J].人民論壇,2015(21)：129-131.

[11]石家莊市民因空氣污染狀告環保局為全國首例[DB/OL].http://finance.chinanews.com/ny/2014/02-25/5877600.shtml.2014-2-25.

[12]夏錦文.法哲學關鍵詞[M].南京：江蘇人民出版社，2013.

The Restatement on Reflection Theory of Interest in Administrative Law

YE Jin-fang

(ChangzhiUniversity,Changzhi,Shanxi046011)

Abstract：Reflection theory of interest is one of the most important theories in administrative law of civil law system.Reflecting interest,as a kind of legal interest,is a project to obligations specification of administrative law.Reflecting interest differs from the pure actual interest,for nobody can claim right according to reflecting interest.Reflecting interest ether differs from subjective public right.However,it has been an administrative law development trend that the reflecting interest is interpreted as legal interest or subjective public right.This trend reflects the changes of personal status in one country.Through constructing the structure of administrative law norm types,the reflecting interest in administrative law can get a more detailed analysis in micro angle.

Key words：reflecting interest;subjective public right;administrative law norm types

中圖分類號：D925.3

文獻標識碼：A

文章編號：1671-9743(2016)02-0061-04

作者簡介：葉金方，1975年生，男，講師，碩士，研究方向：行政法。

基金項目：長治學院科研課題項目“行政法上的反射利益研究”(201204)。

收稿日期：2015-11-25