從濟(jì)南“第一爛尾樓”事件談依法行政的必要性

李煒++牟偉++于磊

日前，濟(jì)南彩石山莊案件隨著1700多名購房者拿到逾8億元執(zhí)行款宣告塵埃落定。這起全國涉及人數(shù)較多、標(biāo)的額較大的“爛尾樓”群體性事件經(jīng)濟(jì)南法院堅持法治方式，形成“購房戶債權(quán)優(yōu)先賠償”意見，并經(jīng)最高人民法院答復(fù)認(rèn)可才最終得以打開“死結(jié)”后成功處置。

這件殃及2000多名購房者，引發(fā)長達(dá)8年多的群體性上訪維權(quán)案件，癥結(jié)在于三聯(lián)集團(tuán)債務(wù)糾紛復(fù)雜，嚴(yán)重資不抵債。彩石山莊979畝土地承載著共計35億多元的債權(quán)負(fù)擔(dān)，涉及多家銀行的查封債權(quán)，以及建筑工程承包人、購房戶、失地農(nóng)民、企業(yè)職工等多個利益主體。

縱觀國內(nèi)房地產(chǎn)市場，各地頻現(xiàn)房地產(chǎn)開發(fā)形成的爛尾樓。面對這些“燙手山芋”，有些地方政府以市場經(jīng)濟(jì)和合同糾紛為由，將問題交給法院處理，導(dǎo)致事情久拖不決，甚至演變?yōu)楦竺堋Ｓ行┑胤狡娌扇　罢I單”方式，由政府花錢善后，留下不少“后遺癥”，并產(chǎn)生不良示范效應(yīng)，導(dǎo)致“越買越不平安”。

一個爛尾樓項目導(dǎo)致建筑工程承包人、購房戶、失地農(nóng)民、企業(yè)職工等多個主體都造成損失的原因是什么？為什么有些政府以市場問題為由不干預(yù)，有些政府卻掏錢善后處理？為何各地標(biāo)準(zhǔn)不一，到底有哪些深層次的原因？

首先，工程承包人和購房戶的問題。這里主要是兩個合同關(guān)系，第一個是建筑施工承包合同，是開發(fā)商和施工企業(yè)的合同關(guān)系；第二個是開發(fā)商和購房人的商品房買賣合同關(guān)系。而這兩者其實是有關(guān)聯(lián)性的，《城市房地產(chǎn)管理法》第四十五條規(guī)定，商品房預(yù)售所得款項，必須用于有關(guān)的工程建設(shè)。《城市商品房預(yù)售管理辦法》第十一條規(guī)定，開發(fā)企業(yè)預(yù)售商品房所得款項應(yīng)當(dāng)用于有關(guān)的工程建設(shè)。從法律到法規(guī)都要求對預(yù)售款項進(jìn)行監(jiān)管，購房人的購房款必須用于工程建設(shè)。該條款如果嚴(yán)格執(zhí)行將能有效保護(hù)工程建設(shè)方和購房人的合法權(quán)益，由此可以看出“爛尾樓”現(xiàn)象的背后其實折射出的是政府監(jiān)管缺位。

其次，關(guān)于失地農(nóng)民的利益問題。按照《土地管理法》第四十七、四十八條之規(guī)定，地方政府應(yīng)該完成對集體土地的征收工作，當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)部門，應(yīng)該首先考慮保障失地農(nóng)民的生活來源和合理補償費用，補償費不到位，就不應(yīng)該將該土地出讓。有些地方政府打著改革或者發(fā)展的幌子，對集體土地的征收，甚至存在先用后補手續(xù)的問題，造成失地農(nóng)民的權(quán)益無法保障，由此也可見政府監(jiān)管之缺位。

再次，政府部分部門處置不當(dāng)。在事件發(fā)生的前期，如果政府部門發(fā)現(xiàn)征地補償款不到位，對企業(yè)進(jìn)行處罰或者責(zé)令停止開發(fā)，當(dāng)時企業(yè)肯定會優(yōu)先解決征地補償問題。對外銷售時，如果發(fā)現(xiàn)違規(guī)銷售行為，要求停止違法行為，也不會引發(fā)購房人的集體信訪。政府部分部門存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象。

綜上所述，“爛尾樓”的產(chǎn)生，一是因為開發(fā)商的違規(guī)操作和經(jīng)濟(jì)形勢以及房地產(chǎn)市場方面的因素，二是由于政府監(jiān)管不到位，行政作為不夠，沒有對預(yù)售資金和開發(fā)商的違法銷售行為進(jìn)行必要監(jiān)管，導(dǎo)致開發(fā)商挪用預(yù)售資金，最后形成“爛尾樓”。

至于失地農(nóng)民的問題，一方面，一些地方政府沒有及時補償失地農(nóng)民；另一方面，有些地方的土地還未轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋兀妥岄_發(fā)商先期介入，置相關(guān)法律法規(guī)于不顧，甚至為了所謂的地方發(fā)展，違反法律規(guī)定，允許開發(fā)商欠繳土地出讓金，先行開發(fā)，導(dǎo)致開發(fā)商跑路之后，地方政府只能“花錢買平安”。

解決“爛尾樓”問題，既不能盲目歸結(jié)為雙方的民事行為，也不能簡單的由政府出資善后。相關(guān)政府部門要增強依法行政的意識，樹立依法監(jiān)管、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)的觀念。作為城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營依據(jù)的主要法規(guī)，《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》第三十九條規(guī)定，“違反本條例規(guī)定，擅自預(yù)售商品房的，由縣級以上人民政府房地產(chǎn)開發(fā)主管部門責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，可以并處已收取的預(yù)付款1%以下的罰款”。《城市商品房預(yù)售管理辦法》（簡稱《辦法》）第六條規(guī)定，未取得商品房預(yù)售許可證不能預(yù)售。但是，開發(fā)商未辦理預(yù)售獲得的款項應(yīng)是購房人的合理費用，如果罰沒將導(dǎo)致項目無法繼續(xù)建設(shè)，同時，兩個法規(guī)均未對如何具體監(jiān)督未批先售或者批后如何落實監(jiān)管做具體規(guī)定，只是在《辦法》第十一條授權(quán)房地產(chǎn)部門制定具體監(jiān)管辦法。很多地方?jīng)]有出臺監(jiān)管辦法，即使部分地區(qū)出臺了規(guī)定也存在落實不力的現(xiàn)象，因此修改《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》迫在眉睫。

2010年住建部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強房地產(chǎn)市場監(jiān)管完善商品住房預(yù)售制度有關(guān)問題的通知》對資金監(jiān)管進(jìn)行明確。十八大之后，中央政府系列改革精神，作為房地產(chǎn)行業(yè)主管部門的住建部門，必須積極作為，加強對樓盤的風(fēng)險管控和對預(yù)售資金的監(jiān)管，對違規(guī)銷售積極查處，建立開發(fā)企業(yè)誠信體系并探索與金融系統(tǒng)、工商管理部門、交通部門的誠信體系接軌，加大開發(fā)商違法經(jīng)營的違法成本，引導(dǎo)開發(fā)商誠信經(jīng)營，對風(fēng)險樓盤提前預(yù)警，讓購房人透明消費。

陳品祿/責(zé)任編輯