土地協議出讓的再審視

宋國倫

我國土地使用制度改革已進入新階段，隨著城市更新、土地有償使用范圍擴大、土地混合利用等新情況與新課題的出現，土地利用與管理領域對土地協議出讓產生了較強的現實需求。重新審視與挖掘土地協議出讓作用與價值，健全完善土地協議出讓程序與機制，將有助于土地管理和城市建設領域一些重要問題的解決。

一、土地協議出讓概述

土地協議出讓是指政府以協議方式將國有土地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，并由土地使用者向政府支付土地出讓金的行為。長期以來，我國土地供應以新增建設用地為主，協議出讓大多以土地物質出讓（即增量）的形式出現。隨著中央“嚴控增量，盤活存量”土地政策方針的確定，我國土地利用重心逐漸轉移到存量建設用地挖潛上來。原土地使用權人提高存量土地開發條件并補交土地出讓金的行為也屬于協議出讓，此情形下，土地物質并未增加，土地協議出讓以土地權利出讓（即存量）的形式體現。

土地協議出讓實際上是政府與土地使用者一對一地談判和磋商出讓土地使用權的一種出讓方式。由于在土地獲取過程中只有一位意向用地者，市場競爭程度相對較弱；同時，土地協議出讓價格由政府在地價評估基礎上集體會審確定，其并未經過市場競價的檢驗和修正，實際上是政府定價，價格形成機制存在一定人為因素。

我國土地協議出讓經歷了一個逐步演進的過程。自1978年開始土地有償使用制度改革以來，在相當長的時期內，土地協議出讓方式是我國土地出讓的主要形式。在當時經濟社會條件下，土地協議出讓暴露了市場競爭不充分、出讓程序不透明、出讓價格偏低、容易產生尋租等缺陷，限制和取消土地協議出讓的呼聲日益強烈。2001年，國務院發布《關于加強國有土地資產管理的通知》，要求商業性房地產開發用地和其他土地，供應計劃公布后同一地塊有兩個以上意向用地者的，都必須以招標、拍賣和掛牌等公開出讓方式供地，土地公開出讓開始取代協議出讓成為土地出讓的主要方式。2003年，國土資源部出臺《協議出讓國有土地使用權規定》，在規范土地協議出讓程序的同時，進一步將土地協議出讓的適用范圍限定在自有劃撥土地補辦出讓、劃撥土地轉讓、出讓土地改變用途方面。2004年，國土資源部和監察部聯合要求從2004年8月31日起，所有的經營性用地一律實行公開出讓，否則追究有關單位的責任，協議出讓從經營性用地配置領域徹底退出。2007年，國土資源部和監察部聯合發文要求嚴格落實工業用地招拍掛制度，工業用地供應也杜絕了協議出讓方式。自此，我國確立了土地劃撥、土地公開出讓為主，土地協議出讓為補充的供地方式格局，即公益性項目用地以劃撥方式供地，非公益性項目用地以公開出讓方式供地，土地協議出讓方式則受到嚴格的限制和約束，僅限于在歷史遺留問題處理等零星領域使用。

二、土地協議出讓的現實需求

當前，我國經濟社會發展對土地協議出讓產生了較強的現實需求，土地協議出讓開始被賦予了新的價值和作用。

1.存量土地再開發的需求

多年來，我國城市呈現攤大餅式外延擴張的特征，部分城市特別是沿海經濟發達城市耕地保護與生態承載已經逐漸達到極限，為糾正這個問題，中央確定了未來“嚴控增量、盤活存量、優化結構、提升效率”土地利用總體基調，實施劃定城市增長邊界政策，我國城市土地利用的重點逐漸轉移到存量土地再開發上來，“城市更新”“低效用地再開發”等城市存量土地再開發政策創新不斷深入開展。在城市存量土地再開發中，傳統的土地收儲后公開出讓的土地開發方式開始失靈，例如對于功能置換地塊、實施微改造的地塊，由于收儲成本高于收儲收益，土地收儲方式經濟上不具備可行性；同時收購拆遷中交易成本過高，部分存量土地通過土地收儲推進難度極大。允許自行開發開始成為存量土地再開發的一個重要選項。由于涉及土地權利的變化和重新取得，存量土地自行開發需要通過土地協議出讓方式辦理相關用地手續。從政策方向上看，國土資源部《城鎮低效用地再開發試點指導意見》已經明確符合條件的低效用地可以協議方式辦理出讓手續，重新簽訂土地出讓合同，取得新的土地使用權，并按市場價格補繳土地出讓金，上海、深圳、廣州、南京等地也在城市更新政策中作出了類似規定。

2.市場配置資源的需求

當前，我國土地供應仍然是土地劃撥、土地出讓雙軌制，學校、醫院、政府辦公、交通基礎設施等用地仍然采用無償劃撥方式，由于缺乏價格調節與成本約束，公益性項目用地普遍存在規模偏大、用地浪費的問題。為深化土地市場改革、推動市場在資源配置中發揮決定性作用，國土資源部《節約集約利用土地規定》要求擴大國有土地有償使用范圍，除軍事、保障性住房和涉及國家安全和公共秩序的特殊用地以劃撥方式供應外，國家機關辦公和交通、能源、水利等基礎設施以及各類社會事業用地中的經營性用地，應實行有償使用。同時，民營與社會資本逐漸介入學校、醫院等民生項目，交通基礎設施領域PPP模式逐漸探索推行，這些項目用地出于融資以及市場化運作的需要，要求以出讓方式獲得項目用地。由于公益性項目、準公益性項目的特殊性，不可能采用招拍掛等公開出讓方式供地，只能采用協議出讓方式辦理供地手續。

3.土地混合利用的需求

土地混合利用已經成為城市建設領域的熱點之一，也是未來我國土地利用的一個方向。長期以來，城市建設領域“功能主義原則”和“功能分區思想”占據主導地位，這種原則和思想對于我國城市規劃、土地管理制度的構建以及城市建設的快速發展起到了重要作用，但其土地開發功能單一、建筑形態機械和缺乏活力等問題也開始暴露。從國際經驗來看，土地混合利用已經成為土地利用的一個重要方向。實際上，越來越多的土地開發以混合功能出現，如保障性住房用地屬于二類居住用地，其主體功能是住宅，同時需要混合配建商服設施；居民社區中心用地則是社區文體娛樂、醫療衛生等公益性功能與商業配套等經營性的混合體。以公益性為主、經營性為輔的混合功能用地，其經營性土地并非單獨地塊，而是以混合功能建筑中分攤土地的形式出現，在公益性建筑分攤土地以劃撥方式供地的同時，其經營性用地不具備公開出讓的條件，只能以協議出讓方式供地。

三、土地協議出讓存在的問題

土地協議出讓重新成為解決現實問題的重要政策工具，但從當前情況來看，土地協議出讓作用和價值的發揮仍受到諸多因素制約。

1.認識上存在誤區

當前，人們對土地協議出讓的認識和印象一直停留在土地有償使用制度改革初期。當時由于土地協議出讓的內在程序和外在監管均不成熟，確實產生了一些問題。隨著我國土地市場體系不斷完善，當前土地協議出讓模式無論是內在程序還是外在監管均發生了巨大變化。從內在程序上看，土地協議出讓前必須在經過出讓公告環節，一旦有兩家以上意向用地單位即轉入公開出讓程序，其競爭機制與土地公開出讓類似；從外在監管上看，土地協議出讓已經完全被納入了土地有形市場，其出讓程序、出讓價格完全向社會公示，接受社會監督，公平公開程度已經與土地協議出讓初期完全不同。用固有的眼光看待土地協議出讓模式，對土地協議出讓持排斥和回避的態度，既不利于土地協議出讓工作規范與政策創新，也不利于對現實需求及問題的及時響應與解決。

2.法規支撐上存在障礙

當前，我國土地供應制度按照用途管制的原則進行設計，供地方式的選擇主要按照土地用途確定。有關政策法規明確商業、旅游、娛樂和商品住宅以及工業用地必須采用公開出讓方式供地，對同類用途土地的差異化狀態考慮不足。雖然近期國務院、國土資源部出臺的支持文化創意產業用地、鼓勵低效用地再開發政策一定程度突破了舊有法規，允許符合條件的經營性用地協議出讓，但這些政策主要以工作意見的形式出現。這種狀況導致各地在城市更新、低效用地再開發等領域中土地協議出讓創新舉措缺乏法律法規支撐，導致有關工作開展承擔了較大的法律風險。

3.價格形成機制存在缺陷

土地協議出讓價格主要通過評估測算確定，但現有的評估技術規范仍不完善。例如，在對出讓價格影響很大的評估基準日進行選擇確定時，評估基準日往往被確定為規劃條件改變的批準時點。從批準規劃條件改變到土地實際出讓可能時間周期較長，土地協議出讓價格實為出讓前一時期的價格，這也是協議出讓價格低于當期公開出讓價格的原因之一。同時，在城市存量土地自行開發中，土地出讓價格的確定不僅僅是技術問題，更是土地收益分配調整與土地增值收益分享的問題。各地在存量土地自行開發中，對土地出讓金的測算均體現了土地增值收益分享的理念，但在這個過程中各地做法和標準不一致，其依據和合理性也不夠充分，需要進一步創新與完善。

4.出讓程序不健全

一是出讓程序的決策不完善。當前我國土地協議出讓決策權集中于政府，擬協議出讓的地塊分布與出讓時間主要由政府決定。從國外經驗來看，城市更新與存量土地再開發決策更多呈現“自下而上”的特點，即地塊是否啟動協議出讓需要更多的聽取和尊重企業職工、社區居民的意見。二是出讓條件的設定不盡科學。當前土地出讓以經濟效益為導向，出讓條件的設定追求土地利用強度和經濟效益最大化，對環境保護、歷史文脈傳承、社區鄰里關系的保存重視不足。三是出讓程序需要完善。現行程序下存在土地出讓價格后置的問題，即土地出讓公告只公告地塊位置、面積、用途等信息，未確定并公告土地價格，待公示結束后才開始確定土地價格，這種程序設置使得協議出讓的公平性受到質疑。

四、土地協議出讓完善建議

1.重新定位土地協議出讓模式

在存量土地再開發、公益項目土地有償使用以及土地混合利用中，土地協議出讓模式具有公開出讓所不能替代的作用。在規范透明運行的前提下，健全和發展土地協議出讓模式有助于豐富土地市場體系，回應和滿足經濟發展新常態對土地利用與管理的現實需求。要破除對土地協議出讓模式的刻板印象，正確理解和重視新時期土地協議出讓模式的價值，不斷創新和完善土地協議出讓制度，并在土地管理體系中賦予土地協議出讓模式應有的地位和作用。

2.加強頂層設計

在文化創意產業用地、舊城區工業企業搬遷以及低效用地再開發中，國家相關政策文件已經為土地協議出讓模式創造了政策空間，地方性城市更新政策也對協議出讓模式的使用進行了探索與創新。建議在梳理研究各地方實踐經驗與做法的基礎上，適時調整土地協議出讓模式有關政策依據。同時，由于土地協議出讓制度創新的實質是土地權利重新界定與土地收益分配方式調整，可借鑒國外經驗引入土地發展權概念，為土地協議出讓特別是存量土地再開發中土地協議出讓制度的重構奠定法理基礎。

3.完善價格形成機制

一是改進協議出讓價格評估規范。將評估時點明確為出讓時點，具體操作時可確定為規劃條件調整完成后、土地協議出讓啟動時點。二是構建土地協議出讓指導價格體系。土地協議出讓指導價格體系將經營性的教育、醫療、養老等產業用地同時納入，相對于當前許多地方協議出讓時所使用的基準地價體系，土地出讓市場指導價格在價格水平上更接近土地市場實際水平，在用途劃分上較基準地價中傳統的商服、住宅、工業三大類更具有針對性和可操作性，在更新時間和方式上更加靈活，可以更好地為土地協議出讓價格管理服務，并有效引導市場預期。三是建立協議出讓地價管理信息系統，將所有協議出讓數據材料、評估方法、可比實例等信息納入信息系統，在便于地價監管同時，也有助于協議出讓價格評估時可比實例的選取，提高土地協議出讓價格評估的便利性與科學性。

4.健全出讓程序

一是完善協議出讓程序。針對當前協議出讓價格后置的問題，逐步改進協議出讓程序，在土地協議出讓公告信息中增加土地價格內容，使協議出讓公告內容與公開出讓公告并軌，一旦有兩家以上意向用地單位，即轉入公開出讓程序。二是加強協議出讓調控。當前協議出讓土地在整個供地中占比較小，且呈現零星、不規律的特征，政府在土地供應計劃與調控中往往忽視土地協議出讓。隨著未來土地協議出讓規模擴大，土地協議出讓對市場供需關系將產生重大影響，要結合城市更新、低效用地再開發等新情況，在年度出讓計劃中綜合考慮公開出讓、協議出讓的規模、結構、分布與出讓節奏，將土地協議出讓納入出讓計劃管理與調控范疇，未納入年度供地計劃的地塊，原則上不得辦理協議出讓手續，以此調控土地市場供需關系，防止土地市場大起大落。三是健全協議出讓監管體系，特別是對協議出讓價格評估確定等重點環節實行備案審核與抽查，確保土地協議出讓規范運行。

王春敏/責任編輯