地方財政保障下的中等職業教育投入機制分析

孫全民

摘 要 中等職業教育事業的發展離不開教育經費的投入，由于我國中等職業教育發展模式的特殊性，地方政府必須作為責任主體而提供財政性教育經費，才能保障中等職業教育的快速、健康發展。為此，地方政府應積極制定政策，構建中等職業教育經費投入保障機制；拓寬渠道，形成中等職業教育經費合理的分擔機制；加強引導，制定并完善生均經費及學生資助制度體系。

關鍵詞 地方財政；中等職業教育；投入機制

中圖分類號 G712 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2016）02-0033-04

中等職業教育是職業技術教育體系的重要組成部分，承擔著為社會輸出初、中級技術人員及技術工人的重任，在整個教育體系中處于十分重要的位置。中等職業教育事業需要在一定教育經費的支撐與保障下，才能快速、健康地發展。然而，目前我國中等職業教育經費仍然存在著投入不足、區域間差異較大的現象[1]，導致中等職業教育發展緩慢、滯后與不均衡。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出“要大力發展職業教育，健全多渠道投入機制，加大職業教育投入”，這是應對中等職業教育發展與投入的有效路徑。目前，我國職業教育經過多年的探索和實踐，各地逐步建立和完善了以政府投入為主、受教育者合理分擔、其他多渠道進行籌措的經費投入機制[2]，使中等職業教育在經費投入上較之過去有了很大提高，有效緩解了中職教育經費嚴重不足的局面，使中職教育得到了持續性發展。但是，我國中職教育發展與改革面臨的問題依然很多，地方財政在中職教育投資中的數額不足及保障不力現象依然突出；多渠道籌措與合理分擔的有效機制尚未形成；有關中等職業學校學生的資助機制尚不完善，所有這些都需要在教育改革的新時期加以分析并做出有效應對。

一、我國中等職業教育經費投入現狀

（一）我國中等職業教育的模式與特點

中等職業教育的經費投入在渠道、來源及保障機制上與其發展模式關系密切，要考察我國中等職業教育經費投入現狀，就必須充分認識我國中職教育的現有模式與特點。從西方發達國家中職教育的發展方向來看，政府、企業及社會參與的多少與責任大小應是主要區分點。如瑞典和法國基本是以政府主導承辦中職教育的，他們不僅將職業教育培訓完全整合入普通教育系統，而且通過公共政策將職業教育作為高等教育的替代品，并且也允許和鼓勵具有職業教育文憑的學生繼續接受高等教育。在德國，企業在職業教育中的投資相當可觀，他們對于職業教育的高度參與和國家政策及政府參與很好地融合在了一起，并在集體培訓系統的管理和改革中發揮著重要作用[3]。我國的情況整體上和瑞典、法國相似，但也有屬于自己的具體情況與特點：第一，我國職業教育起步較晚，國家政策的導向作用與政府的行政作用非常大，除了原有的中專、技校之外，一些職業高中是由普通高中轉化而來，處在摸索中的中等職業教育必須在教育行政領導之下才能有序開辦，政府參與度與責任性很高。第二，由于我國企業組織的體制及觀念問題，企業對于技術人才的自我培養并不重視，參與度與責任感也就相對淡化。第三，我國大企業普遍擁有較為發達的內部培訓系統，但他們培訓出來的技術技能人才流動性很小，基本為內部所消化吸收。第四，我國社會性職業技術培訓機構尚不發達，中等職業學校發展艱難。所有這些因素，都決定了我國中等職業教育經費投入的現實狀態。

（二）我國中等職業教育經費投入現狀

從我國中等職業教育的發展模式來看，中職教育的經費投入依然以政府財政性專門撥付為主，以企業投入或合作培訓投資、社會力量捐助、學校自籌、學生學費繳納為輔。由于企業培訓投入并不具有廣泛性，社會力量捐助也沒有固定來源，學校自籌能力受限等原因，政府財政性專門撥付也就顯得尤為關鍵。我國中等職業學校一般歸屬于各省、市、縣等地方政府管轄，只有少數省份有中央直屬中職教育學校，在財政分權的現有體制下，各級地方政府對所屬中職學校便負有主要的財政投資責任[4]。但中職教育是一項成本高于普通教育的事業，中職教育的健康、穩定以及可持續發展必須有健康、穩定及可持續的資金投入與支持，因而這項資金的來源與保障非政府莫屬；也正因為如此，才形成了中職教育經費以地方政府財政性投入為主的現行體制。但地方政府的財政力量及其投入愿望并不相同，因而各地區及各級政府對于中職教育的財政保障能力也就千差萬別。首先，各省的財政能力強弱不同，經費投入也就不同，相比于全國平均水平，東部省份顯然位居前列。其次，各省財政投入愿望不同，經費投入也就不同。例如東部的廣東、江蘇、山東、浙江的絕對投入值比較靠前，但投入所占GDP比例并非最高，說明各省的投入情況與GDP未必成比例關系。再次，各省中職教育投入的平均水平和發達國家教育支出占GDP6.1%的比例相距較遠，從而表現出中職教育投資的全面不足。

需要指出的是，自2005年以來，各地已逐步建立和完善了以政府投入為主、受教育者合理分擔、其他多種渠道籌措經費的投入機制[5]。這之中，各地政府的投入主渠道保障作用愈發明顯，社會團體、公民個人辦學經費、社會捐贈經費、學雜費及其他教育經費收入也起到一定輔助作用[6]，使中等職業教育經費的投入機制發生一定轉變。

二、中等職業教育經費投入中存在的問題

（一）中等職業教育經費投入相對偏低問題

盡管中職教育經費投入在總量上呈逐年增長趨勢，但相對比例卻在下降。首先，和普通高中相比，中等職業教育經費投入仍是偏低的，這不僅造成中職教育與普通教育的不平等，也直接導致中職教育發展后勁不足。以2011年為例，我國普通高中在校生規模為2454.82萬人，中等職業教育在校生數為2205.33萬人，但普通高中教育經費投入2494.36億元，中等職業教育經費投入為1638.50億元，經費與人數比例的不協調是顯而易見的。其次，從中職教育辦學的高成本來看，中職教育的經費投入是相對偏低的。中職教育重在培養應用型、技術型人才，重視學生動手操作能力的培養，教學過程涉及到較多的實驗設備及實習器材與場地，偏低的經費投入顯然不能滿足這些需要，因而造成中職教育實習實踐課程教學的不足，進而影響到教學質量，培養出的中職人才也達不到國家要求標準。再次，中等職業教育經費投入在教育經費總投入中的比例是下降的。比如2010年投入占比為6.94%，而 2011年的投入占比為6.86%，不升反降，這對中職教育的長遠發展是不利的。

（二）中等職業教育經費投入機制保障問題

我國中等職業教育在投資體制上實行以縣政為主的模式，縣級財政撥款成為中等職業教育經費的主要來源，而來自中央或省、市的投入卻有限，這就使得縣級財政投入在中職教育發展中具有保障性作用。但是，由于各地區經濟發展的不平衡以及地方政府對于中職教育建設理念的不同，這種保障性投入有時并不能起到應有的保障作用，不僅經費投入和實際需求相差較大，相關投入的保障機制也不健全。一方面，各地區投入的數額標準并不相同，導致中職教育發展整體不夠均衡。按照國家有關規定，各地職業學校生均標準由省、直轄市、自治區人民政府來制訂，但地域性經濟差異卻造成了經費投入生均標準的差異與不同。如，2011年北京、上海的中職教育生均公共財政預算教育事業費達到14000元以上，西部的重慶市為4917.11元，僅占北京、上海的35﹪左右[7]。另一方面，地方政府投入中等職業教育的動力與能力不足。職業教育的辦學成本明顯高于普通教育，使縣區財政力不從心；中職教育和本地發展并不相適應，也會使政府投入動力不強，因而導致經費投入缺乏保障。總體來看，經費不足只能讓中職教育在建設過程中將有限資金用于校舍建設及設備增添，而無暇顧及師資建設及教學投入，教育質量難以提高。

（三）中等職業教育經費投入渠道問題

綜上所述，地方財政由于受到區域經濟發展及政府投入動力的影響，中等職業教育所需要經費投入并不能滿足需求，這就需要通過更多渠道加以籌集，以形成較為穩定的、多渠道經費投入機制。目前的現實困境是，除了政府財政投入之外的社會性經費投入都存在一定難題。首先，依靠行業企業進行中職教育投入的組織與機制并不成熟。一方面，企業尚缺乏人才自培意識，它們更愿意到人才市場進行招募，人員變動也非常頻繁，這與我國企業的發展規模較小及生命周期偏短有很大關系；另一方面，當前我國行業協會的發育也不成熟，企業投入中職教育的認識不足、積極性不高，加之用工成本的上升，就很難抽出財力進行教育投入。其次，民間資本投入的后勁不足[8]。民間投資主要表現為民辦中職教育的興辦，這在2010年之前的發展還是不錯的，投資一直呈上升趨勢。但在國家對中職教育實行免學費政策后，民辦學校依靠學雜費收入的經費來源也就被切斷，加之政府補貼又并不包括民辦學校，民辦中職教育也就難以為繼。再次，由于社會捐贈等籌集資金方式并不可靠與穩固，而學校通過技術服務社會的能力又不夠強，依此途徑解決經費緊張的問題效果不大。總體來講，中職教育多渠道經費投入的現實情況是不理想的，從而對現代化職教發展形成掣肘。

三、地方財政保障下中等職業教育經費投入的有效機制

（一）制定政策，構建中等職業教育經費投入保障機制

中職教育重在培養和中國特色社會主義現代化建設相適應的、具有綜合職業能力的高素質技能型人才，他們的崗位均在企業生產或服務行業一線，能夠利用自己所學到的專業知識和勞動技能直接為區域建設及經濟發展做出貢獻。基于此，地方政府對發展中職教育不僅要有充分的認識，還應有保障性投入的政策意愿和保障機制；盡管中職教育經費投入的模式必須走多渠道籌集之路，但政府的主導作用與保障功能仍然需要充分發揮。首先，政府必須加大對中等職業教育的投入比重。按照國際公認的標準，發展中國家中等職業教育經費投入應比普通高中高出153%，而我國中等職業教育經費投入反而比普通高中還低，這種政府性投入的不足對中職教育的持續性發展肯定是不利的。其次，應建立健全地方政府中職教育經費投入的保障機制。一方面，應從國家宏觀層面均衡發展各地對于中職教育的投入規模，以保障我國中職教育的公平發展與總體水平；另一方面，中央政府應規范地方政府發展中職教育的政策制度，對不同地區做出對應性經費投入規定及投入保障政策，使中職教育所需經費在基本限度上應由地方政府進行擔負。再次，各地政府應根據當地縣區經濟水平及財政能力實行中職教育的上移式調控，統一到市級政府進行財政統籌與管理，以確保欠發達縣區教育經費的來源，避免因財政困難而導致中職教育發展的下滑。

（二）拓寬渠道，形成中等職業教育經費合理分擔機制

職業教育是一個跨界的教育，必須吸引行業、企業以及全社會的積極參與[9]，并形成合理的分擔機制。美國教育經濟學家所提出的教育成本分擔理論認為，國家非義務教育成本應由政府、社會、學校及個人（家庭）共同承擔[10]。在地方政府對中等職業教育提供基本保障的基礎上，為了進一步拓寬中職教育經費投入的渠道，加快我國中職教育順應時代發展的速度，其他各方適當承擔部分教育投入責任是合情合理的。由于中職教育并不屬于義務教育，而相應的社會效益又比較明顯，其他各方的相應分擔也并非無償投入，而是能夠換回一定的經濟效益或利益回報。對企業來說，由于企業生產離不開專業性技術技能人才，尤其是生產一線的技能型人才，中職教育便成為為企業提供這類人才的基地與倉庫，并能夠滿足企業生產的需要。人才效益是企業效益的根源，沒有人才的支撐，企業效益要么低下，要么難以為繼。根據“收益支付”原則，企業為中職教育分擔部分經費投入便理所當然；對社會來說，中職人才的社會服務效益是非常可觀的，社會捐贈或資助同樣能夠獲得回報；至于學校自身，因其擁有技術和人才資本，其經濟實體性質及效益創收能力也可以創收到一定的教育經費，自籌資金也不是沒有可能；而學生個體（包括其家庭），因接受技術培訓而擁有技術能力并為社會所接納、所聘用，并因此而獲得經濟收入及社會地位，也應是經費分擔者之一。需要指出的是，我國中等職業教育層級相對不高，社會吸引力不大，加之發展較為滯后，在各種高職院校不斷涌現的市場背景下，其生存空間的確被大大壓縮，在這種情勢下，如果政府不能發揮自身職能性主導作用，以財政性經費投入作為保障，中職教育的發展前景就會非常渺茫，其公益性作用也就將不復存在。

（三）加強引導，制定并完善生均經費及學生資助制度體系

盡管中職教育的發展需要校舍的擴建，需要設備與器材的添置，也需要師資力量的建設與提升，但最終都要將這些紅利惠顧到受教育者身上。因此，在制定中等職業教育生均經費投入保障制度的基礎上，還應建立針對學生的資助制度體系。一方面，應進一步推動各地建立并完善中職教育生均撥款制度。在這一點上，中央的要求力度還是非常大的，教育部財務司在2014年7月1日就職業教育財政投入答記者問時就提出了具體要求：各地必須根據《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》和《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》要求，在2015年底前出臺職業院校生均經費標準；另一方面，應進一步完善資助政策體系，逐步建立職業教育助學金覆蓋面和補助標準等動態調整機制，以加大對某些專業學生的助學力度。國家應通過減免學費、發放助學金、設立獎學金、提供頂崗實習機會等方式為中職教育學生提供多元化的資助方式，并建立起多元、規范、公平、長效的中等職業教育資助政策體系，使更多人員適合接受中職教育。

最后，還需強調的是，地方財政保障下的中職教育經費投入制度必須在一定的監督管理下才能有效實施。地方政府在加強中職教育財政投入的同時，要更為注重經費投入理念的轉變與更新，不僅要由“輕投入”轉變為“重投入”，還要由“多投入”轉變為“出效益”，要從審批環節開始將監管過程延伸至事中與事后，以確保職業教育經費的安全、規范與高效使用，使中等職業教育在地方財政政策與制度機制的保障下，真正為區域經濟社會發展做出應有貢獻。

參 考 文 獻

[1]李寧，林婷.教育公平視域下中職經費投入的問題與對策[EB/OL].[2015-07-11].http：//www.jyqkw.com.

[2][5]教育部財務司負責人就職業教育財政投入答記者問[EB/OL].[2014-07-01].http：//www.jyb.cn.

[3]劉明興，田志磊，王蓉.中職教育的中國路徑[N].光明日報，2014-10-14（14）.

[4]趙永輝，沈紅.中職教育免費與地方財政投入保障能力[J].教育發展研究，2011（5）：42-48.

[6][7]何璇，李玲.我國中等職業教育經費投入現狀、問題及對策研究[J].內蒙古師范大學學報，2015（6）：8-10.

[8][10]閆志利，蔡云鳳.關于建立中等職業教育經費穩定投入機制研究[J].改革與開放，2014（17）：85-87.

[9]姜大源.中國職業教育發展與改革：經驗與規律[J].職業技術教育，2011（19）：5-8.

Abstract The secondary vocational education can not develop without education funds investment. Due to the particularity of secondary vocational education development model in China， local governments must provide financial education funds as the responsibility body. This is the only way to safeguard the healthy and rapid development of secondary vocational education. Therefore， the local governments should actively develop policies， construct the financing investment safeguard mechanism for secondary vocational education； broaden the channels to form reasonable sharing mechanism for secondary vocational education investment； strengthen the guidance as well as develop and optimize the studentsaverage budget expenditure and student financial assistance systems.

Key words local finance； secondary vocational education； investment mechanism

Author Sun Quanmin， associate professor of Baotou Railway Vocational and Technical College （Baotou 014060）