英國電信業(yè)30年蛻變之路

孔昊(學者)

核心提示：只有在產(chǎn)業(yè)鏈上進行有效整合，整個電信產(chǎn)業(yè)才能協(xié)調(diào)有序發(fā)展。在這個基礎之上，鼓勵開放競爭、提升效率、服務消費者的電信改革，才能深入進行下去。

與電力、燃氣、公路等等一樣，因初始投資龐大、規(guī)模效應明顯以及資產(chǎn)專用屬性強烈，電信行業(yè)，特別是基礎電信業(yè)務就具備了典型的自然壟斷特征。自然地，也就不可避免地遭遇到馬歇爾悖論：集中生產(chǎn)的規(guī)模效應與分散經(jīng)營的競爭效應總是難以兼顧。這也成為我國電信行業(yè)改革步履維艱的重要原因之一。

不過，近年來，電信業(yè)作為國企改革先鋒，已先后推出成立鐵塔公司、發(fā)放虛擬運營商牌照等一系列舉措，黨的十八屆五中全會也提出要進一步加快電信領域的深化改革，這些都預示著電信行業(yè)新一輪改革勢頭漸起。

2月25日，國有企業(yè)“十項改革試點”內(nèi)容公布，或為電信改革提供新的思路；3月1日，《電信業(yè)務分類目錄（2015年版）》正式施行，代替13年前的2003版《電信業(yè)務目錄》，或將對電信、互聯(lián)網(wǎng)、三網(wǎng)融合乃至整個國家的信息化格局產(chǎn)生重大影響。電信改革，正成為國企改革的下一個風口。

要打破三家運營商壟斷中國電信市場的利益分配格局，目前最好的辦法是引入和制造競爭。作為世界上第一個開放電信市場的國家，英國經(jīng)過30余年的電信改革，市場從完全壟斷逐步走向完全開放，其間經(jīng)過了寡頭壟斷、雙寡頭壟斷，它的開放競爭道路頗具典型性，或許可以為我們提供某些方面的啟示。

從政企不分到全面競爭

英國電信行業(yè)的發(fā)展歷史，最早可以追溯到150多年前，當時在電信行業(yè)中占據(jù)主導地位的是電報。經(jīng)歷早期私人企業(yè)發(fā)展階段之后，在此后幾乎長達一個世紀的時間里，英國電信業(yè)要么是在政府的直接控制之下，要么是以國有企業(yè)的形式存在，一直到20世紀80年代撒切爾夫人擔任英國首相時。為了解決當時經(jīng)濟出現(xiàn)的“滯脹”局面，撒切爾政府開始了力度頗大、包括各個層面的市場化改革，電信行業(yè)改革是其中的一個重點。

1981年，英國頒布了《電信法案》，將電信與郵政分開，同時廢止了英國電信公司（British Telecom，簡稱BT）在通訊網(wǎng)絡運營與服務提供上的法定壟斷地位。就在1981年底，由大東電信公司控股，與巴克萊商業(yè)銀行和英國石油公司合資成立了墨丘利（Mercury）通訊公司，獲得了英國政府發(fā)放的電信運營許可證，在英國電信市場上與BT形成了所謂的“雙寡頭壟斷性競爭”格局。

1984年，英國又頒布了新版本的《電信法案》，對電信行業(yè)進行更為徹底的改革。新版《電信法案》的一個重大立法舉措，就是對BT進行私有化改造，在證券市場上向公眾出售了BT51%的股份，以此籌集了39億英鎊的資金。后來在1991年和1993年，又分別出售了BT27%和18%的股份，英國政府只保留了4%的“黃金股”（為了確保國家利益，政府在公司中持有的少量股份，政府一般不干預公司的日常經(jīng)營活動，但在重大經(jīng)營決策中擁有否決權，一般認為可以平衡公共政策目標與私人企業(yè)逐利性之間的不一致）。通過這個法案，英國設立了獨立的電信監(jiān)管機構——OFTEL （Office of Telecommunication），總監(jiān)由貿(mào)易產(chǎn)業(yè)部部長任免，向議會匯報工作，主要負責發(fā)放電信經(jīng)營許可證、對不正當競爭和壟斷行為進行查處、協(xié)調(diào)電信經(jīng)營者之間的關系以及保障電信消費者權益。

1991年，英國政府發(fā)布《競爭與選擇：20世紀90年代的電信政策》，宣告“雙寡頭壟斷”政策已經(jīng)不適應電信產(chǎn)業(yè)新形勢的發(fā)展需要，完全開放了英國電信市場。對于所有具備電信從業(yè)條件的申請者，政府都將發(fā)放許可證，不再限制許可證的數(shù)量。1996年，英國政府終止了BT和大東電信公司對國際長途的壟斷，事實上打破了電信行業(yè)的全部壟斷。到了21世紀之初，英國政府共發(fā)放了200多張電信運營許可證——可想而知，英國電信市場就成為了一個市場競爭極其激烈的地方。

2003年，以當年出臺的《通信法案》為依據(jù)，英國成立一個新的獨立監(jiān)管機構——OFCOM（Office of Communication），合并了之前的獨立電視委員會、廣播標準委員會、OFTEL、無線監(jiān)管局和無線通信局五個機構的職權，同樣直接向議會負責，與OFTEL相比，職權有所擴大，包含了廣電領域的事務。

OFCOM“以市場為主導”，奉行“公平開放、鼓勵競爭、促進自我監(jiān)管”的原則，積極實施“三網(wǎng)融合”（電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)與互聯(lián)網(wǎng)）政策。從此，英國電信市場與廣電市場合為一體，電信公司不僅可以提供通訊和互聯(lián)網(wǎng)接入服務，甚至可以提供內(nèi)容服務。OFCOM采取措施為電信基礎設施投資創(chuàng)造良好環(huán)境，積極推動電信技術升級，重視電信消費者權益保障，各項工作均卓有成效，2005年歐洲電信協(xié)會調(diào)查各國電信市場的競爭程度以及對市場新進企業(yè)的開放性，OFCOM被認為是歐洲表現(xiàn)最佳的監(jiān)管機構。

主動開放帶來有效創(chuàng)新

英國電信改革經(jīng)歷一個從管制到放松管制的過程，最終形成了有效監(jiān)管格局下的充分市場競爭，不僅保障了電信消費者的權益，而且促進了電信行業(yè)的與時俱進。至 2004年底，英國有7800家各類電信企業(yè)，從業(yè)人員25萬，資本市值約為歐洲電信產(chǎn)業(yè)資本市值總額的三分之一，這充分證明了英國電信改革的成效。

首先獲益的便是消費者。1984年電信改革之后，英國電信競爭和價格管制的結果之一便是，使得BT提供的本地、國內(nèi)長途和國際長途電話費用，在1984 年到1996年間累計分別下降35%、75% 和78%。同時，服務質量也得到提升，BT國內(nèi)長途電話網(wǎng)絡的失誤率從4.4% 降到0.2%，市內(nèi)電話失誤率從2.0% 降到0.1%，及時裝機率從1986年的59% 提高到1996年的98%。

消費者福利增加的同時，BT通過內(nèi)部組織結構與運營模式的優(yōu)化，大幅提高了員工收入，從1984年到1996年，BT員工人均收入從28500英鎊提高到53530英鎊，增幅高達88%。如果沒有外在的競爭壓力，很難想象會出現(xiàn)這種結果。

最重要的是，整個英國電信行業(yè)在改革中蓬勃發(fā)展，不僅整體市場規(guī)模日益龐大，而且從微觀角度看，電信企業(yè)的發(fā)展也欣欣向榮。

當時英國電信（BT）在英國固話市場占據(jù)了壟斷性的市場份額（73%），為了限制其壟斷地位并減輕監(jiān)管負擔，OFCOM出臺了一系列限制BT在寬帶市場上壟斷的政策，并提出分拆B(yǎng)T的建議。面對壓力，BT通過主動開放網(wǎng)絡給競爭對手（即提供公平接入）等方式，來削弱自身壟斷以避免被拆分的命運。OFCOM最終接受了BT的建議而沒有實施拆分，但這一舉措提升了BT所面臨競爭的劇烈程度，使得政府對壟斷者的管制更為嚴格——這在實現(xiàn)更有效率電信市場的同時，提升了BT的活力和實力。

現(xiàn)在，BT已經(jīng)成為英國最大的四合一服務提供商，可銷售移動、電視、固定電話和互聯(lián)網(wǎng)服務套餐，同時也是世界上最大的電信公司之一，業(yè)務遍布170多個國家。

這不是在政府的保護之下取得的成績，而是在激烈的市場競爭中贏得的。在BT的具體經(jīng)營活動中，這個龐然大物在市場壓力之下形成了有效的創(chuàng)新機制。BT的技術服務運營部外部創(chuàng)新總經(jīng)理弗朗格斯說：“BT是以創(chuàng)新驅動的公司，作為一個科技公司，沒有創(chuàng)新就會失去競爭和生存的能力。公司已經(jīng)形成了科學和領先的創(chuàng)新文化和創(chuàng)新體制，創(chuàng)新已經(jīng)成為每一位BT員工的生活和工作態(tài)度，不管是行政人員、技術人員、市場人員還是管理人員，都是如此。這是我們未來的希望所在。”

最近數(shù)年以來，BT每年的研發(fā)支出都達到6億英鎊，至今擁有了將近5000項技術專利。如果與某些不思進取、故步自封、在政府保護之下的大企業(yè)對比的話，市場競爭壓力的效果是顯而易見的。

并非完全放任自流

英國電信改革能夠取得如此成效，一方面在于英國政府主動的改革作為，另一方面還有一些市場條件的配合，在“天時地利人和”之下，成功似乎也是水到渠成的事情。我們可以考察一下這些改革的外在條件，以資從中發(fā)現(xiàn)某些借鑒之處。

首先是改革理念。英國電信改革是在英國20世紀70年代之后這一大的經(jīng)濟改革背景下進行的。撒切爾夫人上臺后，以其特有的鏗鏘語調(diào)說道：“我?guī)е粋€目的來到這個辦公室：讓英國社會從依賴走向自立，從‘人人為我到‘我為人人；建立一個奮起直追的英國，而不是消極怠工的英國。”

創(chuàng)造制度環(huán)境，具體到電信行業(yè)，就是要破除壟斷，不再讓電信企業(yè)處于政府的羽翼之下安穩(wěn)度日，而是要在市場競爭的風雨中闖出自己的路。這就要求放開市場準入，只要符合經(jīng)營條件，就可以獲得從事電信業(yè)的許可。持續(xù)進入的競爭者，自然會使得電信企業(yè)時刻繃緊神經(jīng)，不斷地創(chuàng)新產(chǎn)品、提升服務，竭盡所能地爭取消費者。

當然，市場化改革的取向并非完全的放任自流，政府必須監(jiān)管到位。這就要求創(chuàng)建有效的監(jiān)管體制，選任合格的監(jiān)管主體。英國從OFTEL到OFCOM的獨立監(jiān)管機構，在英國電信改革與發(fā)展中發(fā)揮了極為關鍵的作用，為英國電信企業(yè)之間良性的、有序的競爭創(chuàng)造了制度環(huán)境。這是值得我們著重借鑒的地方。

英國電信改革的成功，也離不開一個成熟發(fā)達的市場環(huán)境。在英國電信改革的時候，英國大約有6000萬人口，人均GDP超過2萬美元，是當時歐洲最大的電信服務市場。這個頗具規(guī)模的市場空間，為容納更多的電信企業(yè)提供了土壤。

作為老牌的西方發(fā)達國家，經(jīng)濟起飛多年以來積累的財富，也為電信企業(yè)競爭所帶來的重復建設提供了財政支持。正是在這樣一個市場空間中，不僅電信基礎設施的建設有足夠的經(jīng)濟保障，而且各項電信增值服務業(yè)可以比較容易地找到愿意買單的客戶。比如，英國在21世紀之初投資120多億英鎊建立全國電子病歷系統(tǒng)，連接3萬名家庭醫(yī)生和300家醫(yī)院，將患者的資料歸集到一個電子系統(tǒng)里統(tǒng)一管理，這筆龐大的智能醫(yī)療建設業(yè)務為BT獲得。可以看出，正是英國健全的醫(yī)保系統(tǒng)的信息化需求和雄厚財力，為電信行業(yè)的發(fā)展提供了機會。

電信行業(yè)當然首先是電信基礎設施的鋪設，而基礎設施建成后的使用效率，對整個行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展有著極為關鍵的意義。因此，電信行業(yè)的發(fā)展不僅需要橫向的合理競爭，也需要縱向的有效配套，這就需要把看似不屬于電信行業(yè)的媒體企業(yè)、娛樂企業(yè)、體育企業(yè)等等整合進來，與上游的電信服務提供商進行緊密的合作。比如，BT在2004年專門成立了寬帶娛樂和教育部門，負責開發(fā)、授權和出售寬帶內(nèi)容，包括訂制音樂、游戲、電視及電影等。只有在產(chǎn)業(yè)鏈上進行有效整合，整個電信產(chǎn)業(yè)才能協(xié)調(diào)有序發(fā)展。在這個基礎之上，鼓勵競爭、提升效率、服務消費者的電信改革，才能深入進行下去。

總而言之，從英國電信改革的歷史經(jīng)驗中，我們可以發(fā)現(xiàn)，放松管制是電信產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要方向。當然，在這個過程中需要同時考慮國家信息安全、消費者權益保護等等。但是在建立適當監(jiān)管機構的基礎之上，這些顧慮是可以得到緩解的。而且，在日新月異的電信技術升級換代中，在電子商務越來越倚重電信服務質量的提升中，如果不通過改革激活電信企業(yè)的靈活性、不通過改革促進電信企業(yè)的進取心，將使我國在將來的國際經(jīng)濟競爭格局中受到拖累。（支點雜志2016年4月刊）