用法治思維破解智慧政府瓶頸

林必德

當前，以信息經濟、網絡社會、在線政府、數字生活為主要特征的高度信息化社會，將引領經濟社會邁入轉型發展的新時代。在邁向信息社會的道路上，信息化已逐漸成為政府運行不可或缺的基礎手段，成為促進重大改革貫徹落實的重要抓手。

但是，智慧政府作為智慧城市建設的核心，長期存在的“老三難”問題沒有得到根本解決，需要利用法治思維剖析問題背后的實質，建立新的運行規范和制度支撐體系，切實發揮信息技術作為“乘數型”生產力的作用，打造政府公共服務和公共管理的“升級版”。

三大瓶頸制約智慧政府建設進程

政府網上服務保障機制尚未形成

網上服務是政府順應信息時代服務民生的重要舉措。但近年來，政府著重于推動內部行政管理信息化，網上服務還處于起步探索階段。各地政府雖然建立了很多網站，但由于缺少網上服務的理念和整體規劃，多數僅提供辦事信息發布、表格下載等服務，信息的及時性、準確性隨意性大，服務的深度和廣度還遠遠不夠。同時，網上服務的權責沒有理清和細化，也并未成為各部門履行的法定職責，各部門提供網上服務的主動性、積極性不高。2014年，新加坡南洋理工大學對中國政府網站進行了一次調研。研究發現，中國68.48%的城市居民從不使用政府網站所提供的服務，只有12.3%的人將政府網站作為獲取信息的主要渠道。2015年7月，全國政府網站共普查政府網站8.5萬個，其中，6373個政府網站申請“關停并轉”。“形式存在”的政府網站，迫切需要轉向“實質服務”。

從社會發展階段來看，窗口服務、熱線服務、網上服務未來將長期并存、互為一體。但網上服務的“零邊際成本”正受到越來越多民眾的歡迎，也將成為更多民眾的第一選擇。對照美國學者卡恩維爾檢驗組織的六個“標桿”：質量、效率、種類、用戶化、便利、及時，結合廣大民眾對服務選擇和變化日益強烈的渴望，網上服務具備的便捷性、用戶化等特點，都將是民眾的必選項。

政務信息資源共享沒有取得重大突破

信息共享是智慧政府的重要特征，是實現跨部門、高效率網絡政務協同不可缺少的條件。2004年，國家就曾印發《關于加強信息資源開發利用工作的若干意見》，要求加快推進政務資源共享。但多年來，由于管理體制沒有理順，政府信息資源共享沒有取得實質性進展，與實際需求存在較大落差，制約了政府的社會服務效率、協同管理水平和應急指揮能力。

信息共享是一項民生工程、實事項目。當前，各地曝光的奇葩證明就表明“信息跑起來，群眾就不用跑”。但是，專業化的部門注重“保護自己”，習慣使用自己的業務信息系統，獨立地從同樣的市民和企業那里收集數據。信息共享也是實現管理權與信息權相匹配的根本。沒有信息共享，在一個區域，越上層的領導，掌握的基層一線信息可能越不精確，領導在決策和管理中只能以“信任代替監督”，承擔不可回避的責任。

至此可以看出，“信息孤島”背后的實質是“管理孤島”。“管理孤島”一直存在，現代社會的復雜性迫使政府不斷擴充管理職能，政府部門分工越來越細，但管理的不協同、不連接問題卻更加突出。“信息共享”為打破“管理孤島”帶來了可能，但管理的問題需要政府及各部門領導站在管理全局的立場，通過強有力的組織領導，用行政手段連接起各部門的“生產系統”，建立信息化不斷前進的“動力系統”和堅強保障。

智慧政府建設頂層設計和考評機制有待加強

智慧政府頂層設計由政務業務頂層設計和信息技術頂層設計組成。其中，技術為業務而生，技術的進步和應用取決于公共服務和公共管理的創新需要。當前，從政務業務上看，對跨部門重大協同應用、領導決策支撐服務、公眾信息集成服務體系等，各地的整體性深化設計普遍不夠深入。政府綜合性方案的形成往往靠不同職能部門自我設定目標和任務的簡單疊加，沒有以整體政府的視角整合優化服務流程，也沒有對內部流程進行較好的改造和創新。從信息技術上看，由于建設需求的不確定，由于新技術帶來管理職能的“流動性”，各地信息化推進的思路也各有不同。但是，信息化建設的模式已經越來越清晰，未來將更加注重集約化、一體化設計。信息化關注的焦點，也將轉向建設需求的集成、業務的融合和信息化的深入應用上。與此同時，智慧政府尚未形成有效的考核體系。除個別領域有明確的考核指標外，多數部門的數字化、網絡化進程，更多是一個自覺行為，信息化的規模效應和倍增效應沒有得到最大體現。

用法治思維推進智慧政府建設的實質內涵

經濟與社會發展是一個不斷破壞舊系統、開辟新領域的過程。沒有破壞，就沒有創新。信息技術的出現，推動的就是這種歷史進程。隨著信息化應用的持續推進，政府內部的組織創新、管理流程、服務模式與信息化不相適應的地方更加突出，只有通過強制性的規定和要求，才能讓信息化轉化為政府各級領導干部的自覺習慣，實現管理理念到行動實踐、行政文化的根本轉變。

為此，面對信息社會帶來的機遇和挑戰，政府要用法治眼光審視信息化發展問題，用法治辦法破解發展難題，用法律制度保障信息化發展成果，運用法治思維和互聯網思維的協同，形成更適合信息時代要求的政府結構和運行方式。

切實推進信息化從“可選項”成為“必選項”

智慧政府面對傳統習慣、舊的制度等制約，建設阻力巨大，領導必須要有持續不斷的決心和毅力。法治思維就是要將領導的決心和毅力轉化為一項項具體行動，一個個制度保障，一個個重大項目。在重點領域，形成一批通用性、可復用、標準化的信息平臺，確保“業務組件”有序嵌入。強化評價引導，建立智慧政府全過程績效跟蹤制度，逐步將事項在線辦理比例、服務辦理時間、服務響應速度、行政執法信息化能力等作為考核評估行政能力的重要依據，從而為智慧政府建設明確目標、落實責任。

切實將信息化建設視角從部門履職轉向政府全局

當前，公共空間被分割為不同服務部門的責任范圍，但動態發展中出現的經濟社會問題并不按照行政部門的設計來發生，現代信息技術的潛力就在于打破部門原有的業務框架模式，創建新的工作流程和處置方式。為此，智慧政府建設的重點就是要加強頂層設計，建立一體化的智慧政務。注重以公眾和社會需求為中心，建立“一站式”服務平臺；注重對服務、監管和應用信息的分享與再利用，推進跨部門業務協同和資源共享；注重提高領導科學決策水平，深化對基層一線經濟民生數據的挖掘、分析和展現。在此基礎上，推動各領域、各部門業務信息化的標準化建設。

切實推進信息資源按需依法共享

首先，注重信息采集，做到耳聰目明、及時敏銳。遵循“一數一源”的原則，凡是已確定采集責任單位、能夠通過共享獲得的信息資源，能夠通過條線部門獲取信息的，不再重復采集。注重公眾參與，努力做到共建共享、良性互動。隨著網絡和手機的運用普及，越來越多的社會公眾愿意通過網絡、手機與政府加強信息互動。其次，建立數據更新和校驗策略，加強為民服務應用。探索將信息共享真正轉化為一項民生工程，依法改善原有的服務流程和管理制度，從部門共享的信息在辦事時不再讓民眾反復填寫。最后，注重挖掘數據、“激活”數據，學會用數據說話。大數據的核心是應用數據，要通過對數據整合、挖掘、轉化，實現數據從無序到關聯、從靜態到動態、從隱性到顯現，將“碎片化”的數據轉變為服務力、競爭力和創造力，轉變為細化服務、深化監管、科學決策和數字考核的重要支撐。同時，加強信息安全保障保護能力建設。

堅定不移建設便民、高效、協同的服務型政府

實現24小時在線服務

用互聯網思維和法治視角重新審視審批事項精簡、審批時間縮減、服務流程再造的最大可能性，形成網上服務與實體大廳服務、線上服務與線下服務相結合的一體化新型政務服務模式。全力推進信息公開、在線服務、公眾參與、用戶體驗，使政府網站成為政府信息公開和公共服務的重要平臺。圍繞簡政放權，聚焦權力清單、責任清單和負面清單，實現審批、服務事項應能上網盡上網，推進權力全流程網上運行，推進公共服務網上運行全面普及。逐步整合匯聚各領域、各行業的對外服務事項和網上辦事“窗口”，建成一體化的網上政務“單一窗口”。

同時，加強網上服務人員、力量和資源的重新配置，實現網上服務和窗口服務的無縫對接。加強評估，跟蹤民眾網上辦事數量、辦事時長、辦事滿意度等指標，作為衡量公共服務效能的標準，實現自我完善和提升。

深化社會治理信息化內涵

強化部門共同監管。實現社會監管和執法隊伍的互聯互動，形成全覆蓋、一體化的信息采集、問題發現、協同處置和結果反饋體系；推進24小時視頻監控，切實推進公共安全視頻監控建設集約化、聯網規范化、應用智能化，實現視頻監控“全域覆蓋、全網共享、全時可用、全程可控”；實現市場審批、服務信息和監管信息的共享共用，形成監管對象的全生命周期管理。

推動全社會共同監管。通過政府信息公開和數據開放、社會信息資源開放共享，提高市場主體生產經營活動的透明度，為社會共同對公共管理、公共安全監管創造條件。暢通問題發現、投訴渠道，形成激勵機制。

健全社會信用信息平臺。推進全過程信用管理標準化，完善工商稅務、安全生產、產品質量、合同履約等重點領域關鍵信用信息的強制歸集、信息錄入規則和規范，形成統一、實用的信用信息服務平臺。加強信用信息應用，建立信息披露和誠信檔案制度、失信聯合懲戒機制和黑名單制度。

推進政務工作“無縫隙”協同

從服務市民和企業的視角，積極推動電子證照、電子文件、電子檔案等在政務工作中的合法化共享應用，減少市民和企業反復提供材料的數量，便捷為民服務；積極開展視頻會議、移動辦公等應用。“一個人人都隨時開會的組織，必是一個誰都不能做事的組織”。借助電子政務網絡平臺、視頻會議等形式，讓更多干部騰出時間扎根基層，解決經濟民生問題；打造無紙化辦公“升級版”，將干部履職的知識和經驗轉化為信息，加強干部履職信息資源的利用率，實現干部交流、轉崗和提拔時原有服務、管理的“不間斷”，實現經驗和智慧的跨時空共享。形成業務信息共享庫，讓更多干部成為“通才”，提升城市突發應急事件的響應能力。

構建“大數據+”科學決策模式

大數據的輔助，有助于領導在掌握精確信息的基礎上，做出確定性決策，減少風險性決策。圍繞政府工作的約束性指標、考核指標和監管底線，加快建成輔助領導決策智能平臺，充分整合各領導、各部門現有辦公應用和業務系統信息資源，采集利用有關行業、企業、研究機構的重要信息數據，逐步建立支撐領導決策研判的決策信息資源庫，為重大事項決策提供有效依據。同時，構建24小時、開放式的網上信息采集系統，積極開展數據挖掘、綜合分析，增強政府對突發事件的反應能力、民意回應力和預測預警能力。

（作者單位：上海市寶山區經濟（信息化）委員會）