改革創新 打造國際化營商環境

顧學明

黨的十八屆三中全會提出，實行統一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域。2015年10月，國務院發布了《關于實行市場準入負面清單制度的意見》（以下簡稱《意見》），由此開啟了我國以負面清單列表方式對各類市場主體實行統一的準入制度。這一歷史性的制度改革和創新，對發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發揮政府作用，構建開放型經濟新體制，完善我國社會主義市場經濟體制將產生重大而深遠的影響。

一項制度、兩張清單

“一項制度”，即市場準入制度；“兩張清單”，指外商投資負面清單和市場準入負面清單。外商投資負面清單，是針對外資與國民待遇、最惠國待遇不符的管理措施，以清單方式列明限制和禁止進入的領域。除此之外，都可以做，即法無禁止皆可為。目前，世界上至少有70多個國家采用了此種管理模式。上海自由貿易試驗區成立前，我國是以正面清單方式規范市場準入，主要依據《外商投資產業指導目錄》列出鼓勵、限制、禁止外商進入的行業，所有外商投資活動只能在規定的范圍內進行。比較而言，負面清單管理模式大大縮減了外資進入的審批程序，使開放領域更加簡潔清晰，提高了市場透明度和可預見性，對增強外商投資信心、吸引外商投資將起到積極作用。

市場準入負面清單適用于境內外的所有投資者，是對各類市場主體準入的一致性管理措施和統一要求。采取這種管理模式，有利于形成各類市場主體依法平等使用生產要素、公開公平公正參與競爭的市場環境，有利于形成統一開放、競爭有序的現代市場體系。在負面清單管理模式下，對外資企業而言，必須符合兩個清單的要求，既要遵循外商投資負面清單，也要遵循市場準入負面清單。

此次《意見》將負面清單管理模式創造性地運用于國內，形成了順應世情、符合國情、具有中國特色的市場準入負面清單制度，是我國堅持改革開放基本國策的又一重大實踐，這也進一步詮釋了我們的制度自信。

“一項制度、兩張清單”體現了新時期中央政府管理經濟的新理念。改革開放以來，我國各級政府和各級主管部門對經濟事務的管理主要采取正面清單方式，其核心在于“管”。由于正面清單冗長復雜，往往使政府管理部門的自由裁量權過大，不僅導致管理效率低下，也易于產生尋租腐敗現象。而負面清單制度則從國家層面確立了政府從“管理”轉向“服務”，寓監管于服務之中，在制度上規范了中央、地方各級政府和部門的管理權限，把權力關進了制度的籠子。這與黨的十八屆五中全會提出的運用法治思維和法治方式推動發展的理念一脈相承，強調依法設定權力、行使權力、制約權力、監督權力，依法調控和治理經濟，實現政府活動全面納入法治軌道。

政府職能與市場機制的相互協調

在市場經濟條件下，“看不見的手”在經濟活動中扮演著重要角色，而現實中，“看不見的手”有時會失靈，政府必須對經濟活動進行干預，如在經濟危機期間采取反周期措施等。實踐證明，由于國情不同、經濟發展階段不同，市場和政府所發揮的作用也不盡相同，但就市場經濟的本質要求及基本規律而言，市場無疑在資源配置中發揮決定性作用。

實行市場準入負面清單制度，將使“看不見的手”在資源配置中的功能和作用得到充分發揮。黨的十八屆三中全會第一次明確提出，要使市場在資源配置中起決定性作用。這是黨中央準確把握市場經濟規律、深刻認識市場功能作用所作的科學決策。

實行市場準入負面清單制度，將倒逼政府職能加快轉變。一直以來，政府既是政策制定者、市場監管者，又通過國有企業直接參與到生產、流通、分配和資源配置等微觀環節，導致管的過多過細。《意見》的出臺，將使規制市場主體準入的負面清單與政府權力清單、責任清單一起，成為政府管理經濟的行為規范，倒逼政府加快轉變職能。在法無禁止皆可為、法無授權不可為、法定職責必須為的基本理念指導下，政府管理經濟的職能和邊界有了清晰的界定，政府審批事項和范圍大幅收縮，進而推動政府加快轉變職能，創新管理方式，提高管理效率，從源頭上理順政府與市場、社會、企業的關系，推動政府行為法治化、經濟行為市場化進程。

對外開放與對內開放的有效銜接

2008年金融危機后，國際經濟環境發生深刻變化，經濟全球化和區域經濟一體化在曲折中不斷深入發展。我國經濟發展進入新常態，改革步入攻堅期和深水區，改革開放又一次面臨新的瓶頸突破點，迫切需要通過進一步擴大對內對外開放，促改革，促創新，促發展。黨中央國務院審時度勢，準確研判形勢，在總結外商投資負面清單試點取得積極成果的基礎上，將負面清單管理制度延展到境內，適時出臺了實行市場準入負面清單制度的意見，從而加大加快了對內開放的步伐和速度，由過去比較注重對外開放轉向對內開放與對外開放并重，形成了內外開放協同發展的開放型經濟新格局。

實行市場準入負面清單制度，將有助于構建開放型經濟新體制。開放型經濟水平的高低取決于市場的開放水平。因此，黨的十八屆三中全會提出構建開放型經濟新體制，四中全會再次強調要適應對外開放不斷深化，完善涉外法律法規體系，促進構建開放型經濟新體制。2015年5月，中共中央國務院頒布《關于構建開放型經濟新體制的若干意見》，要求進一步破除體制機制障礙，使對內對外開放相互促進，建設開放型經濟強國。2015年10月《意見》出臺，在破除體制機制障礙、構建開放型經濟新體制方面又邁出了突破性的一步。兩部《意見》加快了我國構建開放型經濟新體制的進程。在對外開放方面，境內自由貿易試驗區推出的外商投資負面清單，為我國簽訂更高層次的多雙邊投資協定和升級自由貿易協定開辟了新路徑。在對內開放方面，《意見》的出臺彌補了對內開放制度建設的不足，加快了與國際規則接軌的步伐。這為構建開放型經濟新體制，打造開放型經濟新格局，實現五中全會提出的發展更高層次的開放型經濟，提供了有力的制度支撐。

國民待遇與公平待遇的平等共享

通過實行市場準入負面清單制度，將擴大國民待遇享受主體的范圍，打破地域分割、行業壟斷和部門壟斷，讓民營企業在市場準入方面與國有企業及外資企業站在同一起跑線，實現國有企業與民營企業、內資企業與外資企業一視同仁、公平競爭，形成統一開放、統一國民待遇的現代市場體系。

民營企業作為我國市場經濟的重要組成部分，具有產權明晰、機制靈活、運轉高效的特點，是實現市場配置資源的重要力量，但在要素市場和產品市場方面面臨著許多障礙，最為突出的是市場準入的不公平待遇。市場準入負面清單簡潔明了，規定各類市場主體皆可依法平等進入清單以外的行業、領域，這不僅擴大了民營企業參與市場活動的范圍，減少和降低了民營企業的準入門檻，也讓民營企業與國有企業、外資企業能夠在相同的規則下競爭，為充分發揮市場在資源配置中的決定性作用增添了新的活力，提供了更大發展空間。

全面落地與穩步推進的協同統一

實行市場準入負面清單制度，不但涉及的領域、行業、企業非常廣泛，而且涉及與現行法律、法規、行政審批及核準等制度規定的銜接，是一項極其復雜艱巨的系統工程，不可能一蹴而就，對此應有充分的思想準備和工作安排。

第一，從依法治國角度看，立法是基礎是保障，必須先行。《意見》要求，對于法律、行政法規和國務院決定未作規定但確需納入市場準入負面清單的新設事項，應在科學評估的基礎上，依照法定程序提請制定或修訂法律、行政法規或國務院決定。也就是說，負面清單必須經過評估后才能納入立法程序并予以實施，這需要一定的時間，不可急于求成。

第二，從維護國家主權利益看，負面清單的制定必須確保國家安全和國家利益。這就需要以保障關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、重點產業、重大基礎設施和重大建設項目以及其他重大經濟利益安全為原則，對可以采取禁止進入或限制的“四大領域”進行認真仔細梳理，而不是照搬現行禁止、限制市場主體投資經營的行業、領域、業務等，既不能把非市場準入事項和準入后監管措施混同于市場準入管理措施，也不能把不適于實行負面清單管理的事項納入市場準入負面清單，在此基礎上，最終確定中國首版市場準入負面清單，其任務艱巨、責任重大。

第三，從時間和空間布局看，實施市場準入負面清單制度是一個循序漸進的過程。一是分步走。首先選擇上海、天津、廣東、福建四個省市，從2015年12月1日至2017年12月31日進行試點，探索形成全國統一的市場準入負面清單及相應的體制機制。在此期間，未納入試點的地區，仍然實行現行管理模式。從2018年起，在總結試點經驗、逐步完善的基礎上，全面實行全國統一的市場準入負面清單制度。二是納入清單的內容是有選擇性的。在制定市場準入負面清單時，除了遵循五項原則和可以采取禁止進入或限制的“四大領域”要求外，《意見》還指出，“對于新技術、新產品、新業態、新商業模式等，要加強制度供給，寓監管于服務，不急于納入市場準入負面清單管理”。這表明，我國制定負面清單是審慎的、積極的，對新事物是包容的，體現了堅持創新發展的基本理念。三是負面清單并非固化不變，而是一個動態調整、不斷完善過程，這也是世界各國普遍采取的做法。因此，我國實行的第一個市場準入負面清單也將會根據國內外形勢的變化和我國開放型經濟發展的實際需要，適時進行調整和完善，但總體趨勢是清單將會越來越短。