如何才能讓制度的籠子牢不可破

提到如何解決腐敗問題，人們最容易想到的或許就是“把權力關進制度的籠子里”這句格言。所謂“制度”，就是節(jié)制人們行為的尺度或標準，是共同體全體成員必須共同遵守的各種辦事規(guī)程與行動準則。在反腐倡廉建設的理論語境中，需要準確認識作為制約權力籠子的“制度”一詞的豐富意涵，從理論上厘清制度的多重意義，使制度真正成為能夠有效管控權力的鐵籠子，對于反腐倡廉建設實踐意義重大。

一、法律是制度存在的最高形式

首先，制度是多面相的規(guī)則體系。人類本質上是群居動物，人的本質是各種社會關系的總和，在不同的社會關系中，人們均需受制于社會共同體所認同的各種行為規(guī)范和制度。由于人們參加社會活動的領域不同，形成社會關系的性質各異，因而所服從或遵循的制度也有差異。大的方面如政治制度、經(jīng)濟制度、科技制度、文化制度、軍事制度、宗教制度等，小的方面如工資制度、財務制度、財產(chǎn)制度、作息制度、教學制度、勞動制度等。同時，制度具有普適性，最終約束的是其適用范圍之內(nèi)的每個人，而制度的適用范圍，大到國家機關、政府機構、企事業(yè)組織、社會團體、各行業(yè)各系統(tǒng)，小到各單位、部門、科室、班組等。總之，現(xiàn)實社會中的制度總是多面相多特質的，因而我們需要在多面相的制度譜系中，找準制約公職人員濫用權力導致腐敗的制度特質。

其次，任何制度都有某種表現(xiàn)形式，而制度的存在形式也是多樣的。制度的表現(xiàn)形式說的是制度的淵源或載體問題。美國著名經(jīng)濟學家、制度變遷理論大師道格拉斯·諾斯將制度分為三種類型:正式規(guī)則、非正式規(guī)則和這些規(guī)則的執(zhí)行機制。正式規(guī)則又稱正式制度，是指國家或統(tǒng)治者等按照一定的目的和程序有意識創(chuàng)造的一系列的政治、經(jīng)濟規(guī)則等法律法規(guī)，包括從憲法到成文法與普通法等，它們構成人們行為的激勵和約束;非正式規(guī)則是人們在長期實踐中無意識形成的、具有持久的生命力并構成世代相傳文化的一部分，包括價值信念、倫理規(guī)范、道德觀念、風俗習慣及意識形態(tài)等因素;實施機制是為了確保上述規(guī)則得以執(zhí)行的相關制度安排，它是制度安排中的關鍵一環(huán)。也就是說，制度通常有其不同的存在載體或表現(xiàn)形式，如國家法律、政黨法規(guī)、道德規(guī)范、倫理戒條、風俗習慣、社團規(guī)章等，而現(xiàn)代國家旨在限制權力的各項制度，同樣具有多樣化的表現(xiàn)形式。

再次，權力監(jiān)控制度最高表現(xiàn)形式是法律。盡管制度載體通常是多樣的，但是在現(xiàn)代社會公共事務或國家事務的治理中，對于防治權力腐敗的制度安排而言，其最重要最高級的表現(xiàn)形式應當是法律，通過制定法律來解決權力的健康運行問題是現(xiàn)代國家治理的基本特點。因為在所有類別的規(guī)則體系中，通過法律確定下來的制度具有最高的權威性，重要的制度都要以法律來表述。從我國反腐倡廉建設的實踐來看，國家法律和黨內(nèi)法規(guī)是權力制約制度最重要的表現(xiàn)形式。

二、聚焦權力監(jiān)督與制約功效

首先，形成科學有效的權力制約和協(xié)調(diào)機制。主要包括:完善黨和國家領導體制，堅持民主集中制，充分發(fā)揮黨的領導核心作用;規(guī)范各級黨政主要領導干部職責權限，科學配置黨政部門及內(nèi)設機構權力和職能，明確職責定位和工作任務;加強和改進對主要領導干部行使權力的制約和監(jiān)督，加強行政監(jiān)察和審計監(jiān)督;推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程;完善黨務、政務和各領域辦事公開制度，推進決策公開、管理公開、服務公開、結果公開。

其次，加強反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障。主要包括:加強黨對黨風廉政建設和反腐敗工作統(tǒng)一領導;改革黨的紀律檢查體制，健全反腐敗領導體制和工作機制，改革和完善各級反腐敗協(xié)調(diào)小組職能;落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監(jiān)督責任，制定實施切實可行的責任追究制度;推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導。

再次，健全反腐倡廉法規(guī)制度體系。完善懲治和預防腐敗、防控廉政風險、防止利益沖突、領導干部報告?zhèn)€人有關事項、任職回避等方面法律法規(guī)，推行新提任領導干部有關事項公開制度試點。健全民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督機制，運用和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督。

最后，健全改進作風常態(tài)化制度。主要內(nèi)容是:圍繞反對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風，加快體制機制改革和建設;健全嚴格的財務預算、核準和審計制度，著力控制“三公”經(jīng)費支出和樓堂館所建設;完善選人用人專項檢查和責任追究制度，著力糾正跑官要官等不正之風;改革政績考核機制，著力解決“形象工程”“政績工程”以及不作為、亂作為等問題;完善并嚴格執(zhí)行領導干部親屬經(jīng)商、擔任公職和社會組織職務、出國定居等相關制度規(guī)定。

三、明晰制度背后的理性思維

首先，制度表達了一定的價值取向。制度既具有指引性、約束性、激勵性、懲戒性、規(guī)范性、程序性等特質，同時也傳遞了共同體的共同意志與利益訴求，評判人們行為后果，引導人們的行為選擇等主觀價值取向。這是因為，法律是制度最重要的淵源，反映的是大多數(shù)人的整體意志和根本利益，法律判斷是典型的價值判斷，法律規(guī)范對社會關系的調(diào)整目的，就是形成法律所預期達成的社會秩序即法律秩序。因此，權力制約制度表達了人類社會對腐敗的擔憂與警惕。

其次，制度融匯了一定的思想觀念。權力制約制度不僅傳達價值取向，還會呈現(xiàn)理論底色或思想烙印，以一定的理論思辨為其正當性與科學性作為基礎。例如，《刑法》對貪污罪和受賄罪的規(guī)定，昭示了公職人員必須保持職務活動的廉潔性及公共權力的不可收買性等思想觀念;《政府信息公開條例》反映的是對建立透明政府的法理訴求;而《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》表面上看是對黨員干部和黨員的 “高線”要求，實則是從理念層面強化了執(zhí)政黨的立黨管黨宗旨。

再次，制度體現(xiàn)了一定的人性預設。一般而言，圍繞權力運行的制度設計，主要不是從“勸善”思維出發(fā)，而是側重于“止惡”的考量。“勸善”思維是“好人”思維，相信掌權者通過道德教化和信仰內(nèi)省，能夠在職務活動中自我約束、嚴于律己，做到正確履職盡責。而“止惡”思維則是“壞人”思維，它基于人性惡的理論預設，相信掌權者在缺乏有效監(jiān)督的情況下會濫用權力，走向腐敗，因而必須通過制度監(jiān)控權力運行?！鞍褭嗔﹃P進制度的籠子里”體現(xiàn)的就是“止惡”思維。