談國有林場改革中的土地問題及對策

周學義

中圖分類號：F326.2 文獻標識碼：A 文章編號：1672—4496（2015）04—078—04

[內容提要]在國家全面深化改革，促進林業建設與發展的大背景下，開展國有林場改革，對于生態保護、職工增收、林地資源開發利用與保護，促進國有林場科學發展，具有十分重要的意義。然而，國有林場改革中最為現實和尖銳的，卻是土地利用效率低下及土地管理混亂等問題，解決這些問題要因地制宜，積極應對，建立健全林場資源管理部門，加強國土和林業部門之間的協調溝通，林場自用土地必須要符合法律法規，加強林場土地的保護力度。

[關 鍵 詞]林場；改革；土地問題；對策

國有林場是國家為加快森林資源培育，保護和改善生態環境，在無林少林、荒山集中連片的地區建設以造林為主的林業基層事業單位。在國家全面深化改革，促進林業建設與發展的大背景下，開展國有林場改革，對生態保護、職工增收、林地資源開發利用與保護，促進國有林場科學發展，具有十分重要的意義。然而，國有林場改革中最為現實和尖銳的問題卻是林權確認中的土地及土地管理問題，本文試分析國有林場改革中存在的土地及土地管理問題，并提出解決辦法，一抒管見，以期對國有林場改革事業提供幫助。

一、國有林場改革的重要性及緊迫性

國有林場是我國生態修復和建設的重要力量，是維護國家生態安全最重要的基礎設施，在大規模造林綠化和森林資源經營管理工作中取得了巨大成就，為保護國家生態安全、提升人民生態福祉、促進綠色發展、應對氣候變化發揮了重要作用。但長期以來，國有林場功能定位不清、管理體制不順、經營機制不活、支持政策不健全，林場可持續發展面臨嚴峻挑戰。最為嚴重的是國有林場普遍面臨突出的民生問題。一方面，廣大林場職工擔負著生態保護與生態建設的任務，從事著為社會提供生態產品的重要工作。另一方面，國有林場處于貧困狀態，林場職工實際收入遠遠低于其他行業職工平均工資水平，相當一部分職工基本養老和醫療仍未得到有效保障，林場職工的貢獻與所得嚴重不相對稱，這一問題如果長期得不到解決，將會嚴重影響國家生態建設大局和林區社會穩定。因此，國有林場改革迫在眉睫。

二、國有林場改革中土地管理方面存在的問題

十八大以來，黨中央根據我國全面建設小康的時間節點和現實狀況，做出“林業建設是事關經濟社會可持續發展的根本性問題”的論斷，并提出全面深化林業改革的明確目標。然而，在全國國有林場改革中，卻發現普遍存在著嚴重的土地管理和土地利用問題。

（一）林業系統的用地規劃沒有同國家土地利用總體規劃全面銜接，造成部分林地開發利用不符合國家土地利用總體規劃。我國土地利用總體規劃的指導思想是“保護耕地，保證總量動態平衡”，為實現這一目標我們把部分坡地列入保護范圍，然而，大面積的坡耕地和沙化耕地繼續耕種，造成地力衰退、江河淤積和重要水源地涵養水源能力下降，嚴重威脅人民群眾生產生活和生命財產安全，嚴重制約生態文明建設進程和經濟社會可持續發展，因此，給國家退耕還林工程的實施帶來了一定的難度。另外，林業系統實施的有些非農項目，由于不符合土地利用總體規劃，致使這些項目很難落地。

（二）現有土地管理制度與旅游產業發展的需要不相適應。隨著經濟的快速發展和人們對于旅游產品需求的不斷增長，各地旅游項目投資熱情高漲，為找到經濟發展新的增長點，國有林場也實施了森林旅游開發，利用荒山、林下耕地或林間耕地開發旅游項目，從土地利用角度看，都沒有改變原來的自然屬性，但從管理的角度出發，這些土地利用類型從農用地轉為非農用途，即非農建設用地，就要占用土地利用規劃中的建設用地指標和農用地轉用指標。由于受用地指標限制而無法實施，即使項目經過層層審批獲得用地指標，但配套的旅游公共服務設施，如道路、衛生、游客集散等基礎設施也因為缺乏用地指標而遲遲不能建設，影響旅游綜合效益的發揮。

（三）土地管理部門和林業管理部門之間協調困難。土地管理部門和林業管理部門之間缺乏相應的協調機制，如在林地使用審批上，法律規定應以林業部門的審核同意為前置條件，但國土部門有的審批人員不以為然，來者不拒，見地就審批，結果是國土部門批了，林業部門就來查，造成怨聲載道。在農業設施項目用地上，如養殖業用地國土部門認為養殖業用地仍然屬于農用地，不需報農用地轉用，而林業部門卻認為已改變林地性質，需進行永久占用林地審核審批。

（四）土地報批程序、地類分類標準不一致。國土部門在土地報批中一律采用預申請制度，涉及林地需先行報批林地，先農用地轉用報批后，進行土地收儲，收儲后進行掛牌出讓、協議出讓，或政府劃撥后才有業主。而林業部門的林地征占用審核審批，必須要有明確的業主，明確的項目，帶有濃厚的計劃經濟的影子。在土地利用分類標準上的差異，使林地認定、林地管理難于到位，特別是征占地補償標準差異很大引發矛盾，出現一邊征占地，一邊亂砍濫伐現象。

（五）土地利用效益不高、占用林地沒有實行總量控制。林業系統的部分單位土地利用效益不高，近年來由于林業資源匱乏，木材采伐量逐年遞減，原材料價格成本過高，同時國家取消了出口退稅政策，造成企業效益過低，一些中小型木制品加工企業處于停產半停產狀態，因此土地的經濟效益沒有得到充分發揮。

三、國有林場改革中土地管理的對策

針對國有林場改革中存在的土地管理和利用問題，必須積極應對，因地制宜。

（一）建立健全林場資源管理部門

1.加強國有林場管理制度建設。完善國有林場資源管理制度，嚴格按照法律、法規對林地征用事宜進行科學規范的處理。

2.精心確定管理內容。為促進管理水平的提升，應精心確定林場資源管理的內容。林場資源管理的內容至少應包括林地歸屬權、土地使用權、林地征用的管理。

3.選派專人進行林場資源的管理，并加強其培訓和教育工作，使其不僅要認識到加強林場林業資源管理，更要認識到加強林場國土管理的重要性，并樹立良好的管理意識，加強自身的學習，著力提高管理技能。

4.科學制定管理目標。將各目標責任人的權責利進行有機的結合，并在此基礎上制定統一的林地征用補償標準，以最大化地確保其科學性和合理性，從而分別從人員、制度、管理等方面對林場資源管理部門的職能進行不斷地完善。

（二）加強國土和林業部門之間的協調溝通

1.制定統一的地類標準。由國務院統一制定中國土地地類分類標準，明確國土、林業、農業等相關部門各自管轄的范疇，盡可能做到部門之間不交叉、不重疊。

2.同地同價。如果說耕地保全國13億人口的吃飯問題，那么林地是確保全國生態安全的屏障，既然林地與耕地一樣重要，那么林地的補償標準應提高到與園地、耕地補償標準基本持平，這樣就不會出現在征用林地過程中，土地地類難定，補償標準低且多變的情況。

3.統一報批程序。國土的土地報批采用預審，林業也可同樣采用預審，只要有項目有征地紅線圖，林業部門根據有關規定辦理征占用林地預審手續等土地農轉用報批后，掛牌出讓、協議出讓，或政府劃撥給具體單位、公司、法人代表后，具體依法審核審批給用地單位。

4.做好規劃的銜接工作。林地保護利用規劃是實現林地用途管制制度的重要基礎，應認真編制和執行林地保護利用規劃，積極主動做好與土地利用總體規劃的銜接工作，要明確林業用地區，正確處理好發展與保護的關系，在規劃中預留足夠的發展用地，努力實現“兩個規劃”發展方向上相互一致，空間布局上相互銜接，工作推進上相互協調。

（三）林場自用土地必須要符合法律法規

1.突出生態優先的發展方向，凡是利用林地從事種植業和養殖業的，只要不破壞植被，由林場自行管理，國土部門強化監督。林場實施的森林旅游開發，沒有改變土地用途的，由林業部門自行管理，改變土地用途的必須按程序上報當地縣級以上人民政府國土行政主管部門批準。

2.以棚戶區改造為契機，逐步改變林區住宅臟、亂、差的局面，提高城鎮品位，改善人們居住環境。棚戶區改造用地，實行“特事特辦”，對原有建設用地由林場審批，新增建設用地上報當地國土管理部門按程序上報審批。而個人住宅翻建、改建和擴建則由林場審批，方便群眾辦事，新建住宅的由當地國土管理部門審批。通過強化審批管理，使居住用地由過去的“一家一戶型”向小區化發展，住宅由低層向高層發展，居住用地和其他用地布局日趨合理，土地利用率越來越高，城鎮功能化越來越齊全。

3.對于區位條件較好的公共建筑用地，經科學論證后，合理規劃其功能，最大限度發揮土地的經濟效益，位于商業地段且市場發育較好的公共建筑用地，能全部改為商業用地的要依法改為商業用地，不能全部改為商業用地的也要改為綜合用地，使土地資源得到有效利用。同時，利用土地供給政策逐步調整林產品加工企業數量，限小扶大，優扶劣汰，提高技術、設備水平，提高產品質量、檔次，推進林產品加工業向規模經營和集約經營方向發展，走可持續發展道路。

4.加強林地征用項目的審查。當有項目需要征用林場林地時，作為林場林地管理人員，應切手做好項目的立項、批復、規劃、用途等審核，并選派專業的人員實地勘察所征用的林地，再由場務會對其進行集體會審，并將其上報縣市級林業主管部門進行審核，在審核達標之后上報省級林業廳進行審核，凡未審核合格的一律不得與征地方簽訂征地合同，以確保林地征用項目審查的有效性。此外，在林地征用過程中偶然會出現林地置換的情況，因而在置換過程中必須始終能夠堅持置換等值性的根本前提，以提高所換林地的水平。

（四）加強林場土地的保護力度

1.當國有林場土地處于城區時，應將其作為森林公園申報范疇，做到統籌規劃確保其得到合理的開發和利用，嚴防其被地方政府大量地征用。當必須征用時，還應嚴格按照我國現行的有關森林公園的法律法規正確辦理征地手續，且適當提高征用標準，以提高對林地的保護力度。

2.由林業主管職能部門對現有林場林地的征用進行專項督查，及時掌握被非法占用的情況，并嚴格按照相關標準處理解決。對于該停止征用的必須停止；對于該復墾的林地必須復墾；對于沒有審批就先征用，甚至少征多占和非法征用的，則應嚴格按照相關法律法規，對相關的單位或人員進行嚴肅的處理，嚴重的還應上報森林管理機構（具有執法權，如森林公安部門），并依法對其進行強制處理，嚴防林場林地流失和損失。

3.定期組織開展非法侵占國有林場林地專項打擊和整治活動，對經營區周邊村民或居民非法侵占林地毀林行為，依法清理回收并種上林木。對各種項目建設工程沒辦理林地征占用手續就開工建設和移動、聯通、電信、電力等部門私自在國有林場經營區的林地范圍內建塔基、架光纜線路等行為，責令依法補辦林地征占用手續，繳足補償費用，并處以重罰。

總之，國有林場資源管理是一項系統而又復雜的工作，必須以國家政策及法律法規為指導，結合國有林場國土、林地管理中存在的問題，積極應對，因地制宜，正確處理好保護與發展的關系，使國有林場走上良性發展的軌道。

責任編輯/劉順寶