學(xué)校章程實施的幾點思考

米俊魁

摘 要 學(xué)校章程實施是指學(xué)校章程的行為規(guī)范在學(xué)校教育和管理過程中的具體運用和實行。貫徹實施好學(xué)校章程，要對章程進(jìn)行規(guī)范解釋并形成文本；在章程的統(tǒng)領(lǐng)下完善學(xué)校規(guī)章制度體系；學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)要帶頭照章辦事，各部門要形成章程實施的合力；提升學(xué)校管理人員和教職員工對章程的認(rèn)同度；政府及教育行政部門要積極推進(jìn)和依法監(jiān)督學(xué)校章程的實施。

關(guān)鍵詞 學(xué)校章程 實施

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》指出：“大力推進(jìn)依法治校。學(xué)校要建立完善符合法律規(guī)定、體現(xiàn)自身特色的學(xué)校章程和制度，依法辦學(xué)，從嚴(yán)治校，認(rèn)真履行教育教學(xué)和管理職責(zé)。”教育部頒布的《全面推進(jìn)依法治校實施綱要》更是明確要求各級各類學(xué)校“依法制定具有自身特色的學(xué)校章程”，“到2015年，全面形成一校一章程的格局。經(jīng)過核準(zhǔn)的章程，應(yīng)當(dāng)成為學(xué)校改革發(fā)展、實現(xiàn)依法治校的基本依據(jù)”。在教育部和各級教育行政部門的推動下，各級各類學(xué)校大都開展了章程制定工作，許多學(xué)校已經(jīng)完成了這一工作，面臨著如何更有效地貫徹實施的問題。但是目前學(xué)界對章程制定的研究成果較多，而對章程實施的研究比較薄弱。因此，探討學(xué)校章程的實施，不僅具有理論意義，更具有現(xiàn)實意義。

一、學(xué)校章程實施的涵義及意義

1.學(xué)校章程實施的涵義

學(xué)校章程的實施，是指學(xué)校章程的行為規(guī)范在學(xué)校教育和管理過程中的具體運用和實行。學(xué)校章程作為學(xué)校教育和管理中的行為規(guī)范，是對學(xué)校教育中教育關(guān)系主體之間行為的抽象和概括，其實現(xiàn)應(yīng)當(dāng)具體體現(xiàn)在教育關(guān)系主體的義務(wù)履行和權(quán)利享受的過程中，使行為規(guī)范轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的秩序，才能實現(xiàn)制定學(xué)校章程的目的，實現(xiàn)依法治校。所以，學(xué)校章程公布以后，其中規(guī)定的教育關(guān)系主體的權(quán)利和義務(wù)還只是一種可能性，只有學(xué)校章程得到實施，教育關(guān)系得到調(diào)整，教育實踐活動得到規(guī)范，這種可能性才會變成現(xiàn)實性，才能真正對學(xué)校的教育和管理活動產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。

2.學(xué)校章程實施的意義

學(xué)校制定出章程以后，只是做到了有章可依。更為重要的是章程貫徹執(zhí)行的問題，即有章必依、執(zhí)章必嚴(yán)、違章必究。

學(xué)校章程并不僅僅是一種宣言、一種形象，更是一種實踐。學(xué)校的所有活動，都應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)章程的精神和貫徹章程的內(nèi)容。毛澤東同志在《實踐論》中說過：“如果有了正確的理論，只是把它空談一陣，束之高閣，并不實行，那么，這種理論再好也是沒有意義的。”學(xué)校章程亦然。學(xué)校用了很大的功夫來制定學(xué)校章程，但在學(xué)校的教育和管理實踐中并不貫徹執(zhí)行，只是作為一個擺設(shè)，再好的章程也是沒有意義的，章程的價值目標(biāo)是不可能實現(xiàn)的。所以，研究章程的實施，使其發(fā)揮應(yīng)有的作用，具有重大的現(xiàn)實意義。

二、學(xué)校章程實施的幾點建議

1.學(xué)校要對章程進(jìn)行規(guī)范的解釋，并形成文本

學(xué)校章程解釋是指章程制定機構(gòu)對學(xué)校章程的內(nèi)容和含義所做的具體說明。學(xué)校章程解釋的目的是使人們準(zhǔn)確地理解學(xué)校章程的精神實質(zhì)和具體內(nèi)容，促進(jìn)學(xué)校章程的準(zhǔn)確實施。

學(xué)校章程的用語，一方面要求通俗易懂，另一方面也要求簡明扼要，具有抽象性和概括性。這就可能會對章程理解產(chǎn)生歧義。所以，對學(xué)校章程進(jìn)行解釋，對章程的每一條文進(jìn)行說明，闡明其法律依據(jù)、主要內(nèi)容及其相關(guān)的信息，對于廣大教職工和社會各界人士增強對章程的理解度、認(rèn)同度具有非常大的作用，進(jìn)而也有助于廣大教職工和社會有關(guān)人士自覺遵守章程。

目前，很多中小學(xué)已經(jīng)制定并公布了章程，但對學(xué)校章程進(jìn)行權(quán)威解釋的很少，這必然影響人們對章程的理解和遵守。所以，在章程制定的同時或章程公布之后，應(yīng)由章程制定小組形成一個對學(xué)校章程進(jìn)行權(quán)威解釋的文本并公之于眾。

2.在學(xué)校章程的統(tǒng)領(lǐng)下完善學(xué)校規(guī)章制度體系

學(xué)校章程是學(xué)校的“憲法”，規(guī)定的是學(xué)校的根本問題和重大事項，是學(xué)校辦學(xué)最根本的規(guī)范性文件，具有根本性和全局性。所以，學(xué)校章程不可能面面俱到、事無巨細(xì)地對學(xué)校教育和管理的所有事務(wù)作出規(guī)定。因而學(xué)校章程的貫徹落實有賴于建立健全學(xué)校的各項具體規(guī)章制度，形成學(xué)校的規(guī)章制度體系。在學(xué)校規(guī)章制度體系中，由于章程是“母法”、“上位法”，位于最高層次，具有最高權(quán)威和法律效力，而其它規(guī)章制度則是“子法”、“下位法”，位于較低的層次，其規(guī)定不能和學(xué)校章程相沖突。所以，在學(xué)校章程制定過程中或公布之后，必須以學(xué)校章程為依據(jù)，全面清理學(xué)校已有的規(guī)章制度，做好廢改立工作，完善學(xué)校規(guī)章制度體系。這樣才能保障學(xué)校章程的準(zhǔn)確實施，為學(xué)校的各項工作提供真正的法律保障。教育部《全面推進(jìn)依法治校實施綱要》指出：“要依據(jù)法律和章程的原則與要求，制定并完善教學(xué)、科研、學(xué)生、人事、資產(chǎn)與財務(wù)、后勤、安全、對外合作等方面的管理制度，建立健全各種辦事程序、內(nèi)部機構(gòu)組織規(guī)則、議事規(guī)則等，形成健全、規(guī)范、統(tǒng)一的制度體系。”

從理論上講，學(xué)校章程在學(xué)校設(shè)立之日起就應(yīng)該存在，而學(xué)校規(guī)章制度是依據(jù)章程逐步制定的。但目前公辦中小學(xué)的現(xiàn)實情況則正好相反，學(xué)校章程的制定落后于規(guī)章制度的制定。所以，在學(xué)校章程出臺之后，依據(jù)章程對已有規(guī)章制度進(jìn)行修改甚至廢除，是貫徹實施學(xué)校章程必須要做的一項工作。

學(xué)校在對其規(guī)章制度進(jìn)行廢改立即建立健全學(xué)校規(guī)章制度體系的過程中，必須堅持以章程為依據(jù)，必須尊重章程作為學(xué)校“憲法”所具有的權(quán)威性，必須貫徹章程的公平、效率、秩序等價值理念，形成一個理念一體、精神相同的以學(xué)校章程為引領(lǐng)的制度體系。如果學(xué)校規(guī)章制度與學(xué)校章程的精神不相符甚至相抵觸，那么學(xué)校章程的貫徹實施也會成為一句空話。

目前，很多中小學(xué)已經(jīng)制定了學(xué)校章程，但并沒有依據(jù)章程對學(xué)校已有的規(guī)章制度進(jìn)行認(rèn)真全面的清理，沒有對與章程不符的已有規(guī)章制度進(jìn)行修改和完善，學(xué)校章程和規(guī)章制度是“兩張皮”，學(xué)校章程被“懸置”起來，成為學(xué)校應(yīng)付檢查、匯報工作的一個“政績”，這根本談不上章程的貫徹實施了。

3.學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)要帶頭照章辦事，各部門要形成章程實施的合力

學(xué)校章程的實施涉及方方面面的組織和人員，但最主要的實施主體是學(xué)校和學(xué)校的管理者。首先，應(yīng)有專門的組織和人員對章程的實施進(jìn)行推動、評估和監(jiān)督。從目前公開的中小學(xué)章程文本來看，基本上都沒有明確規(guī)定專門的組織和人員對章程的實施、評估和監(jiān)督負(fù)責(zé)，這可能造成章程實施過程中人人應(yīng)該負(fù)責(zé)、人人都不負(fù)責(zé)的局面，對章程的實施非常不利。所以，學(xué)校設(shè)有專門的機構(gòu)和人員來推動、評價和監(jiān)督章程的實施，并在章程文本中給予明確規(guī)定，是非常必要的。從目前中小學(xué)的實際情況看，專門設(shè)置一個負(fù)責(zé)推動學(xué)校章程實施的機構(gòu)也不太現(xiàn)實，可以考慮在校長辦公室設(shè)一個專職人員來負(fù)責(zé)章程的實施。也就是說，學(xué)校的校長辦公室是專門負(fù)責(zé)推動章程實施的機構(gòu)，在校內(nèi)督促章程的貫徹落實，對于違反章程的行為要進(jìn)行追究和問責(zé)，做到執(zhí)章必嚴(yán)、違章必究。

其次，以校長為核心的學(xué)校管理團(tuán)隊作為章程實施的主體，必須依法治校，帶頭照章辦事。公辦中小學(xué)實行的是校長負(fù)責(zé)制，校長是學(xué)校的法人代表，全面負(fù)責(zé)學(xué)校的行政工作。因此，以校長為核心的學(xué)校管理團(tuán)隊對于學(xué)校章程的貫徹落實負(fù)有不可替代和不可推卸的責(zé)任。校長是章程實施的第一責(zé)任人。以校長為核心的學(xué)校管理團(tuán)隊要有依法治校、依章治校的意識，樹立學(xué)校章程作為校內(nèi)“憲法”的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，嚴(yán)格依章辦事，帶頭照章辦事，從自身做起，做好表率，尊重教職工民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利，緊緊依靠教職工辦好學(xué)校。

最后，要發(fā)揮學(xué)校黨總支和教代會在章程實施中的組織監(jiān)督和民主監(jiān)督作用。學(xué)校章程的實施僅僅依靠校長及其管理團(tuán)隊的自覺自律是不夠的，還必須發(fā)揮學(xué)校黨總支和教代會在章程實施中的組織監(jiān)督和民主監(jiān)督作用。如果說校長是章程實施的第一責(zé)任人，那么，書記就是學(xué)校章程實施的第一監(jiān)督人。黨總支可以通過對學(xué)校章程實施情況（如以章程為首的學(xué)校規(guī)章制度體系是否健全，章程和規(guī)章制度的實體規(guī)定是否得到落實，程序是否被嚴(yán)格遵循等等）開展自評，充分發(fā)揮黨組織的政治核心作用，保障、監(jiān)督學(xué)校行政工作的健康運行，使學(xué)校工作始終依法依章有序地運行。此外，教代會的民主監(jiān)督也是章程實施過程中必不可少的。教職工代表大會制度是學(xué)校管理體制的主要組成部分，也是保障教職工參與民主管理和監(jiān)督的制度形式。要發(fā)揮教代會作用，保障教職工對學(xué)校校務(wù)的知情權(quán)。

4.加大章程學(xué)習(xí)宣傳力度，提升學(xué)校管理人員和教職員工對章程的認(rèn)同度

（1）提高學(xué)校管理人員對章程的認(rèn)識高度

學(xué)校管理人員是學(xué)校章程的主要執(zhí)行者，也是學(xué)校教學(xué)、管理、服務(wù)活動的主要實施者。學(xué)校管理人員對章程的認(rèn)同和對章程意義的認(rèn)識，無疑將直接影響到章程的實施。目前，許多中小學(xué)校雖然出臺了章程，但學(xué)校管理人員對章程的認(rèn)識并不到位，法治意識淡漠，仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)的管理方式，成為章程實施的最大障礙。所以，加強章程的學(xué)習(xí)和宣傳，從依法治校和自主辦學(xué)的高度來認(rèn)識章程所具有的重大意義，提升學(xué)校管理人員對章程的敬畏感、執(zhí)行力，是章程實施的思想基礎(chǔ)。

（2）提高全體師生員工對章程的認(rèn)識

在章程制定過程中，雖然也有一些教職工參與了章程制定或者對章程的修改完善提出過意見和建議，但絕大多數(shù)教職工對章程價值的認(rèn)識還是粗淺、片面的。所以，學(xué)校應(yīng)該由黨組織或工會來組織教職工對本校的章程進(jìn)行認(rèn)真學(xué)習(xí)，充分領(lǐng)會章程的各項規(guī)定對學(xué)校發(fā)展、教職工個人發(fā)展所具有的深遠(yuǎn)意義。通過學(xué)習(xí)，使教職工明白校長有哪些權(quán)利和義務(wù)、自己有哪些權(quán)利和義務(wù)、學(xué)生有哪些權(quán)利和義務(wù)、怎樣來維護(hù)學(xué)生的權(quán)益、怎樣來維護(hù)自己的權(quán)益同時履行自己的義務(wù)等等。教職工學(xué)習(xí)章程的過程就是普法的過程，也是一個凝聚人心、形成共識的過程。通過學(xué)習(xí)章程中學(xué)校的辦學(xué)理念、發(fā)展目標(biāo)、校風(fēng)、教風(fēng)、學(xué)風(fēng)等，學(xué)校全體人員會形成一致的思想認(rèn)識，從而形成凝聚力和合力，辦好學(xué)校。

5.政府及教育行政部門要積極推進(jìn)和依法監(jiān)督學(xué)校章程的實施

學(xué)校章程實施的主體是學(xué)校，但僅僅依靠學(xué)校的自覺自律是不夠的，政府及教育行政部門要對學(xué)校章程的實施建立科學(xué)的評估體系，依法監(jiān)督學(xué)校章程的實施。《教育法》第二十四條明確規(guī)定：“國家實行教育督導(dǎo)制度和學(xué)校及其他教育機構(gòu)教育評估制度。” 《義務(wù)教育法》第八條規(guī)定：“人民政府教育督導(dǎo)機構(gòu)對義務(wù)教育工作執(zhí)行法律法規(guī)情況、教育教學(xué)質(zhì)量以及義務(wù)教育均衡發(fā)展?fàn)顩r等進(jìn)行督導(dǎo)，督導(dǎo)報告向社會公布。”

從目前各省市區(qū)的情況來看，推動中小學(xué)制定章程的教育行政部門機構(gòu)主要是教育督導(dǎo)室、基礎(chǔ)教育處（科）以及政策法規(guī)處（科）等，如上海市中小學(xué)章程制定主要是由教育督導(dǎo)室來組織推動的，而北京市中小學(xué)章程制定主要是由基礎(chǔ)教育處（室）來組織推動的。從工作連續(xù)性的角度看，各地區(qū)推動中小學(xué)制定章程的教育行政部門機構(gòu)應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起依法評估監(jiān)督學(xué)校章程實施的主要職責(zé)。

對中小學(xué)校章程實施的評估監(jiān)督，可以采用三種方式進(jìn)行：一是專項評估，即教育行政部門組織人員專門對學(xué)校章程實施的情況進(jìn)行評估檢查，評估檢查的內(nèi)容包括：學(xué)校辦學(xué)目標(biāo)、辦學(xué)特色和育人目標(biāo)達(dá)成情況；學(xué)校校長、黨總支、教代會履行職責(zé)情況；學(xué)校重大事項民主決策程序；校務(wù)公開情況；學(xué)校教育管理、教學(xué)和教研管理、教職工管理、學(xué)生及學(xué)籍管理、總務(wù)后勤管理、安全管理等制度落實情況；教職工和學(xué)生權(quán)利保障情況；學(xué)校與社區(qū)、家庭合作共建情況等。二是在其他評估中對學(xué)校章程實施情況作為一項重要的內(nèi)容進(jìn)行評估。例如，上海市虹口區(qū)督導(dǎo)室多年來堅持對轄區(qū)內(nèi)學(xué)校的三年發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行終結(jié)性評審。在評審時就將學(xué)校章程的執(zhí)行情況納入了評審項目之中。三是書面評估，即通過對學(xué)校提供的書面材料進(jìn)行審查評估。如章程中規(guī)定的校長負(fù)責(zé)制、黨組織發(fā)揮政治核心作用、教代會參與管理和監(jiān)督作用落實得怎么樣，就要看校長、黨組織、教代會的各項議事規(guī)則有沒有建立及其運作情況如何；學(xué)校的日常運轉(zhuǎn)是否按照章程的規(guī)定進(jìn)行，就要看學(xué)校的規(guī)章制度、工作計劃、發(fā)展規(guī)劃、機構(gòu)設(shè)置是否符合章程的要求并得到落實。總之，通過各種形式的檢查和評估監(jiān)督，真正使學(xué)校章程落到實處，推動學(xué)校走上依法治校和自主辦學(xué)的軌道。

教育行政部門對章程實施情況進(jìn)行評估檢查，要尊重法律法規(guī)和規(guī)章以及章程賦予學(xué)校的自主辦學(xué)的權(quán)利，因為學(xué)校章程一經(jīng)教育行政部門核準(zhǔn)，不僅對學(xué)校有約束力，對教育行政部門也有約束力。教育行政部門的工作人員要努力把握轄區(qū)內(nèi)不同類型學(xué)校章程的實質(zhì)，在對某個具體的學(xué)校提出要求之前，應(yīng)先行學(xué)習(xí)其章程，提出的要求不能與學(xué)校章程相違背。

【責(zé)任編輯 鄭雪凌】