論土地經濟的雙軌制與改革

何雨

摘要：本文通過對我國土地制度建設的回顧，首先從整體上說明了我國土地制度的發展過程與現存制度，其次通過與美國土地供應制度相比較得出不同之處，最后針對我國土地供應雙軌制的不足之處得出發展改革建議。

關鍵詞：土地劃撥 雙軌制 改革

一、引言

一套完整的土地制度，能夠保持社會的穩定，促進經濟的發展。我國自1911 年辛亥革命至今也已經建立了一套較為完整的土地制度，但到今天為止，在土地供應機制方面，仍然存在著土地市場供應與劃撥并行的制度。本文通過對其的分析，初步得出其不足之處并對后期土地供應改革提出了一定的建議。

二、我國土地制度概述

（一）發展歷程

中國共產黨從建黨之初就把土地問題作為中國革命的中心問題，大革命失敗后曾在各農村革命根據地開展消滅封建地主所有制的土地革命運動；土地革命時期提出農民土地所有制的主張；抗日戰爭時期以土地制度鞏固了抗日民族統一戰線；解放戰爭時期實行沒收地主土地，廢除封建剝削的土地制度。

新中國成立以后，在1949—1952，用三年的時間廢除了地主土地私有制，建立了農民土地所有制；1953—1977 年，土地制度的重點在于確立農村集體土地所有制和建立國家建設征用土地制度；1978—今天，國家改革重點在于形成和完善中國的現代土地管理制度，近年來又提出了嚴格的耕地保護制度和節約用地制度。

綜合以上所述，經過多年發展，我國已經建立一套較為完整的土地法律體系，適合我國社會主義基本制度與基本國情，但隨著我國經濟的進一步發展，這一體系也顯露出不足，需要我們立足于中國現階段發展實際，在實踐中不斷完善、創新其體系。

（二）主要特點

1、獨特的土地權利制度

社會主義制度是我國的根本制度，在我國經濟發展過程中，作為國家經濟制度的重要組成部分，我國形成了“以社會主義公有制為主體、兩種所有制并存、所有權與使用權相分離”的土地權利制度，其中社會主義公有制決定了任何組織或個人不得以任何方式非法侵占、非法轉讓土地。兩種所有制即土地國有制和土地集體所有制并存。

2、耕地保護

我國是一個人口大國，由于人口增長、耕地面積不足等基本情況的存在，使得我國在工業化發展階段始終將耕地保護和糧食安全問題放在重要位置。至今我國頒布了一系列法令法規，提出合理開發利用土地、保護珍惜耕地等主張，落實基本農田保護政策、耕地保護責任制度，并在2008 年提出了2020 年以前全國耕地總量不得低于18億畝的紅線目標。

3、較為先進的土地管理體系

我國建立的土地管理體系以土地用途管制為核心，通過編制總體規劃、規定其具體實施方略、限制農地轉建設用地以及明確可轉的批準權限。這一體系在一定程度上彌補了原體系的缺陷和不足，能夠較合理的利用土地資源，保護耕地。但與此同時也存在著一定的缺陷。

三、土地供應雙軌制的形成

計劃經濟時期，土地無償劃撥是土地供應的唯一方式，即各單位或者個人用地均需國家無償劃撥。1990 年《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規定：“劃撥土地使用權是指土地使用者通過各種方式依法無償取得的土地使用權。”這是第一次以立法的方式對“劃撥土地使用權”進行規定。1994 年法律正式確認劃撥土地行政立法的合法性，頒布了《城市房地產管理法》規定：“土地使用權劃撥，是指縣級以上人民政府，在土地使用者繳納補償、安置等費用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權無償交付給土地使用者使用的行為。”這一法律較為完整地反映了劃撥土地使用權的特征。這表明土地劃撥已經正式進入我國土地供應制度體系。

1988 年，隨著我國市場經濟的發展，絕對土地劃撥的弊端日益顯露，開始逐步改革完善這一制度，并于同年通過憲法修正案確立了“土地使用權可依法轉讓”；上世紀90 年代，修訂版《土地管理法》規定：“國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規定的范圍內劃撥國有土地使用權的除外。”這一規定意味著我國將國有土地有償使用制度作為土地使用的基本制度，但在有些情況下，國有土地劃撥也作為土地使用權獲得的一種方式予以肯定；2002 年起，國土資源部開始明確商業用地等實行招標、拍賣、掛牌制度，但政府機關、科研機構、教育機構、事業單位以及一些工業用地仍然通過劃撥、協商等方式取得土地使用權。

然而即使土地供應在原有基礎上得到了較大的改善，但由于我國原劃撥土地仍然由原產權單位繼續使用，這一問題還未得到完全的解決，而且由于我國土地供應制度的不完善性及部分不合理性，使得我國現有土地供應制度分為兩種方式：一是政府無償劃撥國有土地給使用單位，二是通過市場化手段有償出讓國有土地，目前主要是通過招標、拍賣、掛牌三種方式，即土地供應雙軌制。

四、土地改革

由以上分析，我國土地供應制度發展到市場經濟一定程度下的雙軌供應制度，依然未能實現土地的完全市場化供應。

（一）雙軌制不足

我國《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十四條規定：下列建設用地的土地使用權，確屬必需的，可以由縣級以上人民政府依法批準劃撥：

·國家機關用地和軍事用地；

·城市基礎設施用地和公益事業用地；

·國家重點扶持的能源、交通、水利等項目用地；

·法律、行政法規規定的其他用地。

三四點規定中，存在制度的不合理性。第三點中，國家對一些壟斷企業進行重點扶植，無償劃撥土地，導致土地資源分配存在區別對待，加劇了企業間競爭的不平等，不利于市場經濟的進一步發展和完善。而第四點規定較模糊，實施起來靈活性較大，使得胡亂劃撥土地成為可能，導致土地利用的效率低下，浪費嚴重。由此，國有土地劃撥政策在我國相關制度不完善的大背景下，不僅破壞了市場的正常規律，而且使得地方土地規劃粗放，資源浪費嚴重。

從經濟學的角度來說，土地應該是引致性的。但現在由于土地供應非市場制度的一部分原因，使得土地實質上成為了我國經濟發展的拉動者。人地資源少，土地稀缺的基本國情被拋在一邊。靠著土地的寬供應政策，我國避開了土地稀缺導致土地高價從而影響經濟增長的局面，從而使得經濟不斷發展。

（二）改革

1、首先使土地回歸常態，從發動機回歸為引致型

改變現在地方政府的賣地模式，使政府退回到服務者。在當前依靠土地的寬供應政策來拉動中國經濟的發展沒有可持續性，如果繼續延續這一模式，現代土地制度不可能建立起來，經濟社會便難以繼續向前發展。

2、其次應建立健全相關法律法規，明晰法律章程制度

我國現有土地供應雙軌制缺乏效率的根本原因在于相關法律制度的不完善性：對以前已劃撥土地現有流轉制度立法的缺失使得執行體系難以統一規范；對轉讓主體規定不明晰、限制過嚴格；對轉讓價格未能合理標定，這些都不利于城市土地的有效利用，在一定程度上都阻礙了國家土地的合理化發展。

3、最后應加強機構制度建設，增強政府執行透明度

如果只是單純終結土地供應雙軌制，而不推行有效的土地有償出讓監督管理約束體系，勢必要引起房價高漲、囤地欲望激增。如國有資源部最新說法：未來除軍事、保障性住房、特殊用地可以繼續劃撥使用外，其他用地均實行有償使用。這樣一來，如何建立有效的激勵機制，使得政府更多地將收入用于民生建設，同時如何有效地防止經營性公益單位將其將營業成本轉移到消費者頭上，這些都是需要在改革之后考慮的問題。并非土地供應雙軌制改為市場單軌制之后就可一勞永逸，后期長久的監督管理體系也是發展的重點。

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