建立和完善事業單位法人治理結構的途徑

□烏魯木齊　李治燕

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建立和完善事業單位法人治理結構的途徑

□烏魯木齊李治燕

建立現代事業單位法人制度的關鍵是建立和完善事業單位法人治理結構。長期以來，作為黨政機關附屬物的事業單位，在法人治理結構方面存在著決策技能不健全等多方面的問題，并且始終沒有在真正意義上建立一個法人治理結構，嚴重制約和影響了事業單位的發展。隨著我國經濟體制改革與行政體制改革的深化，改革事業單位的管理體制、運行機制變得尤為重要，這就有必要建立科學的法人治理結構，對事業單位實行有效的管理，從而適應時代發展的迫切要求。

一、事業單位法人治理結構所存在的問題

目前，我國事業單位法人治理結構主要存在以下幾個方面的問題。第一，法人權力落實不到位。事業單位法人決策權不完整的最重要體現是政事不分、管辦不分。盡管全國實行了統一的建立在審批制度基礎上的一種補充登記制度即事業單位法人登記制。但這種登記只是對批準設立機關的審批事項的形式確認，無法從實質上對事業單位法人主體進行審查。事業單位在一些基本權利體外循環，在人、財、物等方面沒有真正享有完全獨立的決策權，也沒有建立法人治理結構的條件和積極性。第二，立法相對滯后。事業單位法人制度不僅建設的實踐時間較短，而且在法律法規方面也很不完善。存在著立法內容簡略，甚至缺失等弊病，例如法人設立條件過于簡略模糊，事業單位法人定性范圍不準確，沒有法人治理結構的具體規定，沒有法人破產的規定等等。另外，立法層次較低，還沒有一部專門的法律來規范事業單位法人制度。絕大多數關于事業單位法人制度的規定都集中在《事業單位登記管理條例》中。第三，績效考核制度缺乏。事業單位績效考核制度基本上形同虛設，財政部門從不過問績效如何，只要單位存在就只管撥錢，這使得許多事業單位缺乏創新精神和進取心，習慣于按部就班的守攤子。而對于單位內部而言，嚴格實行行政化的首長負責制，導致員工責任心不強。另外，沒有完善的獎勵激勵機制，這些都對治理思想的萌生和發展有著不利的影響。第四，監督體制機制不健全。事業單位的監督體系存在著內部監督機制失靈外部監督機制無效的局面。由于內部決策層和執行層沒有分離且高度重合，使得內部監督機制基本失靈。而外部監督機制又比較宏觀，且大多數以事后監督為主，缺乏過程監督，無法形成有效監督。規模較小的事業單位沒有設立監督機構。規模較大的事業單位雖設有行政監察和黨的紀檢機構，有些還設有審計機構，但由于紀檢監察機構與本部門黨組織領導是領導與被領導關系，地位較低，無法履行監督職責，而內容側重于紀律監督的這種監督對專業性較強的決策、財務管理、業務執行等監督，根本無能為力。

二、事業單位法人治理結構的模式選擇

1.建立以理事會為核心的法人治理結構模式。我國現有的事業單位所有制結構較為單一，無須明確股權結構，并且絕大部分是以國家投資舉辦的。這些事業單位應建立以理事會為架構的法人治理結構。這種結構模式主要適用于由國家投資舉辦的公益一類和大部分公益二類，以及少部分公益三類的投資主體單一的事業單位（事業單位由政府相關部門聯合組織舉辦的，可視為同一投資主體舉辦）。

2.建立以董事會為核心的法人治理結構模式。這種模式主要適用于由兩個或兩個以上投資主體舉辦的公益二類（少部分）和公益三類的由社會力量參與舉辦、投資主體多元的事業單位，并且基于理論、法律、實踐三層面的考慮，可以采用以董事會為架構的治理結構模式。（1）從理論層面看，事業單位的投資者不存在利潤分配的問題，但投資者的利益與事業單位的發展密切相關，同時不同的出資額對應著不同的責任，而投資者應承擔相應的責任，所以股權結構對于投資多元的事業單位仍不能忽略其存在。（2）從法律層面看，《民辦教育促進法》第十九條規定，“民辦學校應當設立學校理事會、董事會或者其他形式的決策機構”，這就從法律上明確規定了民辦的教育機構可以設立董事會形式的決策機構。（3）從實踐層面看，目前我國部分改制醫院和事業單位一般都建立了董事會作為決策機構，而且國外的不少公益機構如德國模式也都采用董事會為架構的法人治理結構模式。

三、建立事業單位法人治理結構的途徑和條件

1.推進政事分開。建立規范的事業單位法人治理結構，必須要使事業單位轉變成相對獨立的法人，具體主要通過理順事業單位和政府的相互關系，實現政事分開、管辦分離。

2.理順委托—代理關系。由于目前的事業單位主要以國家投資舉辦為主，普遍存在委托人缺席的現象，針對這種情況可以采用由舉辦單位負責組建代表政府意愿的委托人即理事會，再由理事會提名，聘任或任命產生代理人即行政負責人，通過建立有效的治理機制和相應的治理規則，逐漸從深層次理順委托與代理的相互關系。

3.深化事業單位人事、分配制度改革并健全社會保障制度。首先，深化改革人事制度，主要以轉換用人機制、搞活用人制度為關鍵，這就要使所建立起來的人事管理制度不僅充滿生機與活力而且要符合各類事業單位的特點，且其內容要以推行崗位管理制度和聘用制度為主。其次，改革分配制度，以有效激勵為重點，結合不同類型事業單位的特點，建立符合不同特點的事業單位的薪酬制度以體現分級分類管理和崗位績效。再其次，建立全面的社會保障制度，以提高保障力度、擴大覆蓋面為重點，積極促進事業單位的社會保障制度改革。

4.正確處理黨的領導與法人治理的關系。建立事業單位法人治理結構，可以通過以下兩個方面加強黨的領導：一是思想政治上的保證。二是組織領導上的保證。

5.健全和完善對事業單位的監督管理機制。事業單位按行為規則和服務標準提供公益服務是政府和有關部門對事業單位的監督管理的重要保證。同時，建立事業單位法人治理結構，必須與建立有效的外部監管機制相同步。

四、建立和完善事業單位法人治理結構過程

建立和完善事業單位法人治理結構不可能一蹴而就，而是一個長期而艱巨的任務，因為需要來自各方面的專業知識，涉獵面的范圍廣闊，政策性強，改革任務尤為復雜，并受到多方面的制約和影響，而改革的長期性主要取決于三個方面：一是相關改革的長期性。分類推進事業單位改革的任務持續了將近十年之久，而建立和完善事業單位法人治理結構是分類推進事業單位改革的一項重要內容，與管辦分離、政事分開、轉變政府職能等其他改革緊密相關并相互影響，改革進程應統籌協調、逐步推進。二是觀念認同的長期性。在中國傳統文化中對管理、管制等觀念早已根深蒂固，對下級服從上級命令式的要求早已司空見慣，但對于共同治理、民主協商的意識還很薄弱，同時政府的主管部門往往將事業單位視同“自己人”，在對其直接管理和控制方面大多數有瑕疵和漏洞，有時對所暴露出的問題甚至視而不見。這些長期以來形成的觀念只有經過不斷的引導才能逐漸改變。三是制度建設的長期性。建立和完善事業單位法人治理結構，不僅需要制定和出臺一系列新的制度措施，而且還要對現行的一些政策再完善和利益格局的再調整，這些也需要一個長期的過程。

建立和完善事業單位法人治理結構工作需要著力做好：一是抓好理論研究。法人治理結構的相關理論起源于西方，在法學、管理學、經濟學等領域都產生了深遠且重要的影響。西方發達國家的公益機構如醫院、公立學校、科研院等普遍建立了法人治理結構，積累了多方面的有益經驗。而我國法人治理結構的相關理論大多集中在社團法人治理結構和公司治理結構等方面并且引入只有十多年的時間，事業單位的法人治理結構仍處于萌芽階段對我們而言是一項全新的嘗試。因此我們更要深入研究和總結國外公益機構法人治理的成功經驗，加強對法人治理結構的理論研究，尤其是對操作層面、法律層面的制度和規則的探索，來彌補我國法人治理結構的相關理論，為事業單位法人治理結構建設提供堅實的理論支撐和寶貴的借鑒依據。二是塑造法人治理的社會文化。發展基層民主、保障人民享有更多切實的民主權利的重要舉措在于建立和完善事業單位法人治理結構。只有形成良好的治理文化，才能充分調動廣大人民群眾參與管理公益事業的積極性，切實發揮代表各方面利益的理事在事業單位決策中的作用。三是培育熱愛崗位，熱心公益，盡職盡責的理事隊伍。事業單位法人治理結構作用的有效發揮與培育高素質的理事息息相關。在中國，從事大大小小事務的事業單位有幾十萬個之多，若其中的一小部分建立理事會，所需的理事數量也將以百萬計。因此要想建立和完善事業單位法人治理結構，培育和發展一支龐大的、高素質的理事隊伍是必然要求。為此我們更應加大宣傳，使社會各界不僅充分認識建立和完善事業單位法人治理結構的重大意義，而且了解擔任事業單位理事的崇高榮譽和神圣責任。同時要確保理事的代表性和公信力，通過深入研究擔任事業單位理事的資格條件，探索和規范事業單位理事的產生途徑等措施加以實現。

（作者單位：新疆財經大學會計學院）