城市化進程中“土地換保障”問題探析——以河南省H市為例

□ 鄭州 徐士珺

?

城市化進程中“土地換保障”問題探析——以河南省H市為例

□ 鄭州 徐士珺

農村、農業、農民問題，統稱“三農”問題，一直是我們黨和廣大人民群眾關心的熱點問題。《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》文件的出臺，要求“加快土地征用制度改革。……完善土地征用程序和補償機制，提高補償標準，改進分配辦法，妥善安置失地農民，并為他們提供社會保障。積極探索集體非農建設用地進入市場的途徑和辦法”。如何貫徹中央關于妥善安置失地農民，并為他們提供社會保障問題，不僅關系到廣大農民的切身利益，也直接關系到社會的穩定和經濟的持續發展問題。為此，H市政府針對失地農民的社會保障問題進行了大膽的探索和嘗試，提出了“土地換保障”的模式，收到了較好的成效。

一、“土地換保障”問題的提出及意義

1.“土地換保障”來自于對失地農民的高度負責。2003年開始面對城市化進程中遇到的難題，H市解放思想、創新思維，首先在市規劃區范圍內提出了改革思路。市委、市政府的指導思想與基本觀點是：第一、土地是農民最重要的生產資料，也是賴以生存的基礎。政府有權征用農民土地，更有責任為失地農民提供生活保障；第二、依法征地是政府行為，政府必須統管土地征用工作，這不僅是解決多頭征地問題的需要，而且也是經營城市土地資產，加快城市化進程的要求；第三、失去土地的農民已經成為事實上的非農人員，而且這些人員又大多處在城郊結合部，隨著城市擴容，將失地農民納入城鎮居民管理范圍，變農民為城鎮居民，那是順理成章的事，完全可以解放思想，突破城鄉兩元結構這一體制束縛；第四、在市場經濟體制條件下，推進城市化，不能再以犧牲農民利益為代價，征地補償安置應以保障被征地農戶的生活水平不下降、并逐步有所提高為基本原則；第五、惟有改革才能走出一條新路來。正是有了上述這些思想觀點，遂有H市區的征地制度改革的實踐與探索。

2.“土地換保障”的現實作用。

“失地換保障”是失地農民的“安全帶”。H市對被征地人員實行社會養老保險安置的這一做法，較好地處理了政府與農民的關系，有效地解決了失地人員的長期生活出路問題，成效是明顯的。主要反映在：減少了征地糾紛，提高了征地效率；把失地農民轉變為城鎮居民，加快了城市化進程； 擴大了社會保險覆蓋面，增強了社保基金的調節能力； 解決了被征地農民的長期基本生活保障，營造了穩定的發展環境。

二、“土地換保障”的基本做法

H市區的征地制度改革的基本內容，可以概括為“三統”，“一分別”。“三統”，即由政府實施統一征地，統一補償政策，統一組織失地人員“農轉非”和“養老保險”。“一分別”即對不同年齡段的安置對象分別進行安置。具體的做法如下。

市政府成立征地制度改革領導小組，并建立市統一征地辦公室（歸市國土資源局），具體負責實施統一征地工作。被征地人員的補償、安置和戶籍“農轉非”，由市政府制定統一政策，具體業務分別由征地辦公室、勞動和社會保障局及公安部門辦理。不再向被征地村集體支付人員安置費，而是由國土資源部門將費用劃入勞動社保部門的“社保專戶”，直接落實到安置人員個人賬戶上。出臺有關政策，按不同年齡段對被征地人員分別進行社會安置。對在征地時達到退休年齡（即男性滿60周歲，女性滿50周歲）的安置對象，為其一次性繳納15年養老保險統籌費，與勞動部門簽訂協議后的次月開始按月發放養老金。對在征地時男性達到45～59周歲、女性達到35～49周歲被安置對象，除了為其一次性繳納15年養老保險統籌費以外，退休前還按月發給生活補助費和醫療保險費。對征地時男性達到16～44周歲、女性達到16～35周歲的安置對象，可自謀職業加養老保險，具體方式允許個人選擇：即，可以選擇一次性發給部分自謀職業費，并按其在農村勞動年限（16周歲起算），每滿一年為其購買一年的養老保險統籌費，最高為15年，征地后由本人繼續參加基本養老保險和大病醫療保險，兩年后沒有職業的，可申領“失業證”；也可選擇一次性發給全部自謀職業費，同時發給《征地人員手冊》，直接進入勞動力市場，并按其農村勞動年限，每滿兩年為其買一年養老保險統籌費，最高為15年。征地后由本人繼續參加基本養老保險和大病醫療保險。對未就業者每月發放生活補助費和醫療保險費，補助時間最長不超過兩年。兩年后沒有職業的，可申領“失業證”。對在征地時未滿16周歲的被征地人員或在學校生，給予辦理戶口“農轉非”，當其進入勞動年齡或學校畢業后尚未就業的，發給“失業證”，進入勞動力市場。上述安置政策堅持了以養老保險安置為主，輔之以在一次性經濟補償基礎上自謀職業。基層干部群眾反映這樣的政策比較符合失地人員的心愿。

三、“土地換保障”的政策機制

1.這一制度剛剛試行，尚有一些應該完善的方面。（1）盡早通過地方立法確立失地農民的社會保障制度。隨著社會經濟的發展，失地的農民將越來越多，已經被征用土地的農民補償安置費由于花銷支出將越來越少。相關問題將越來越突出，影響也越來越大，不僅會影響到農民的切身生活和利益，也會影響到我們國家的經濟和社會發展，因此，通過立法形式確立“土地換保障”非常必要。（2） 相關部門要通力合作，形成嚴格意義上的保障體系。建立和完善失地農民的社會保障是涉及到多個部門的整體工程，要形成保障體系。失地農民的社會保障問題，涉及到很多部門和單位，單靠某個單位或部門難以從根本上解決問題。在社會保障體系方面也要研究具體的方向和措施。例如，社會保險部門正在研究兩種方式，一個是“統籌式”，即由農民、村組等分別按照比例出資投保，共同實現農民保險；另一個是“商業式”，即試行商業性運作，從其他保險形式上進行探討和研究。（3）建立具有可操作性的“統一”投保制度和辦法。目前絕大部分補償安置費都是一次性貨幣形式支付，農民就不愿意將到手后的補償安置費再拿出來投保，應該在支付補償安置費的時候，再將一部分補償安置費發給農民個人外，一部分直接統一投保。

2.進一步完善“土地換保障”制度。（1）新型小城鎮人口的失業保險。對被征地的勞動人口，可以按照“以土地換保障”的原則，采取以下做法：第一，將現行《土地管理法》中“安置補償費”的用途之一明確為建立被征地人口的失業保險；第二，根據各地實際情況，將安置補償費的一部分（總額相當于當地24個月的失業救濟金）一次性劃入城鎮失業保險基金，將其納入城鎮失業保險體系；第三，小城鎮政府不包被征地勞動人口的安置就業，但可提供就業指導和幫助，由其自謀職業；第四，在被征地勞動人口未能就業或就業后又失業的情況下，小城鎮政府有義務為其提供不超過24個月的失業救濟（標準和城鎮居民一樣），領 取失業救濟滿24個月仍未就業的人員，進入最低生活保障；第五，被征地勞動人口進鎮后前24個月不再繳納失業保險基金，24個月后，必須強制性地參加失業保險。因非征地原因進鎮落戶的農村勞動人口則不能享受上述失業救濟，他們從一開始就必須強制性地參加失業保險。（2）新型小城鎮人口的養老保險。這里所說的“新型小城鎮人口”是指在新一輪農村城鎮化進程中因小城鎮建設征地原因和因非征地原因進入縣城和縣城以下建制鎮落戶的原農村居民。其中被征地人口的養老保險可依據“以土地換保障”的原則，采取以下做法：第一，將現行《土地管理法》中的安置補償費的用途之一明確為建立被征地人口的養老保險；第二，以縣為單位，制定被征地人口補繳養老基金的年度標準（標準不低于城鎮職工年度個人帳戶和社會統籌之和的平均額），乘以被征地人口自20周歲起至征地之日的年限，得出被征地人口應補繳養老保險基金總額，必要時修改《土地管理法》中的安置補償費標準；第三，將上述被征地人口的應補繳養老保險基金總額從征地補償費中一次性劃出，為被征地人口建立養老保險個人帳戶，納入城鎮養老保險體系；第四，被征地人口中的勞動人口在此基礎上逐年按城鎮職工統一標準繼續繳納養老保險基金；老年人口則按城鎮職工統一辦法，逐月領取養老金。對于因非征地原因進鎮落戶的農村勞動人口，可由其本人補繳積累建立個人帳戶，也可以由原行政村出錢為其建立養老保險個人帳戶，一次性買斷其在原行政村的包括土地和勞動積累在內的所有權益。

四、結論與分析

加快發展經濟不能損害農民利益、擴大城鄉差距。一方面地方政府要本著執政為民的宗旨，防止出現因片面追求經濟增長、盲目上項目，使大批農民生計沒有著落的現象；另一方面要充分考慮已經或即將被征用土地農民的利益，建立和完善保障體系，切實保護農民利益，走全面、協調、可持續發展的道路。失地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障，并不是就要無條件地滿足失地農民的所有要求，而是要根據實際情況，平衡好方方面面的利益，調整好土地收益分配。在這個空間里，采取切實有效的措施，實事求是地做好失地農民的補償安置工作，根本上解決失地農民生活保障問題。

（作者單位：河南農業職業學院）